I SA/Wa 3237/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie: WSA Przemysław Żmich WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa z dniem stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto K., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gminną - ul. [...], położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 k.m. [...], obręb [...], ujawnionej w księdze wieczystej nr KW [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K., stanowiącej w dacie 31 grudnia 1998 r. własność Ł. M. Organ wskazał, że Ł.M., zmarła [...] grudnia 2005 r. jako Ł. T., a spadek po niej nabyli: G. G., M. M. oraz H. J., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] w K. z [...] marca 2013 r. o sygn. akt [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w granicach pasa drogi publicznej ul. [...] w K., stanowiąc jezdnię o nawierzchni asfaltowej, chodnik o nawierzchni z prefabrykatów betonowych oraz pas zieleni niskiej i wysokiej, co wynika z informacji, zawartej w piśmie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z 1 lipca 2013 r. oraz treści załącznika mapowego z adnotacją zarządcy drogi, iż stan uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem istniejącym w dniu 31 grudnia 1998 r. Organ podał, że ulica [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę lokalną miejską nr [...] wymienioną w załączniku nr [...] do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, w części dotyczącej Miasta K. W dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina K. wykonywała faktyczne władztwo nad przedmiotową nieruchomością, czego dowód, wobec braku innych dokumentów, stanowi oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., złożone przy piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. o władaniu przez Gminę K. w dniu 31 grudnia 1998 r. terenem stanowiącym działkę nr [...] z k.m. [...]. obręb [...], zajętej pasem drogowym ul. [...], z którego wynika, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. wykonywał na tej nieruchomości prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężnikóv i utrzymaniem zieleni, natomiast Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w K. wykonywał prace związane z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem. Organ wskazał, że publiczny charakter ww. nieruchomości zajętej pod drogę, potwierdza również znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy zasadniczej, z którego wynika, że nieruchomość ta stanowi część drogi ul. [...] w K., z której korzystać mogą wszyscy mieszkańcy gminy K. w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpatrzeniu odwołania H. J., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998r. działka nr [...] stanowiła własność Ł. M., a zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. działka stanowiła własność innych osób niż Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego. Na podstawie uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]. poz. [...]) ulica [...] została zaliczona kategorii dróg lokalnych miejskich w K. jako droga nr [...]. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. ulica [...] stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Odnosząc się do kwestii zajęcia działki pod drogę publiczną, Minister stwierdził, że ustalenia Wojewody [...] znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że na zajęcie przedmiotowej działki wskazano w piśmie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 1 lipca 2013 r. Zajęcie wynika również z mapy zasadniczej, na której widnieje adnotacja zarządcy drogi, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz z wypisu z rejestru gruntów wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w którym działka nr [...] została oznaczona jako użytek drogowy. Organ wskazał, że kwestii zajętości ww. nieruchomości pod drogę w rzeczonej dacie nie podważała odwołująca się. To mając na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zajęcia działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. pod ww. drogę publiczną. Minister przywołał przy tym definicję pasa drogowego. Odnosząc się do spełnienia przesłanki władztwa publicznego Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., złożone w piśmie z dnia 1 lipca 2013r., że w dniu 31 grudnia 1998r. teren stanowiący działkę nr [...] pozostawał we władaniu Gminy K., na którym MZUiM wykonywał prace związane z naprawą nawierzchni jezdni, chodnika, regulacją krawężników i utrzymaniem zieleni, a Wydział Gospodarki Komunalnej wykonywał prace związane z utrzymaniem czystości jezdni i odśnieżaniem. W aktach sprawy znajdują się również wykazy dróg publicznych, na których przed dniem 31 grudnia 1998 r. Miasto K. utrzymywało oświetlenie uliczne i kanalizację deszczową. W powyższych wykazach, które zostały załączone do pism Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów K. z dnia 22 listopada 2001 r. L.dz. [...] i z dnia 5 grudnia 2001 L.dz. [...], ujęta została również ulica [...]. Minister wskazał, że powyższe okoliczności nie zostały zakwestionowane przez strony postępowania, również brak jest dowodów mogących podważać ich autentyczność. Tym samym organ uznał je za udowodnione. Skoro zostały spełnione wszystkie przesłai wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r., Wojewoda [...] obowiązany był potwierdzić nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto K. własności działki nr [...]. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii odszkodowania organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe rozstrzygnięcie o odszkodowaniu. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] stala się przedmiotem skargi H. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 nabyła wraz z rodzeństwem w drodze spadku po matce Ł. M., która zmarła [...] grudnia 2005 r. H. J. podała, że w czasie, gdy weszły w życie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r., ani ona ani jej rodzeństwo nie byli właścicielami działki, a tylko właściciel mógł złożyć do końca 2005 r. wniosek o odszkodowanie. Za godzące w podstawowe prawa skarżąca uznała odwoływanie się przez organ w chwili obenej do przepisów powołanej ustawy. Skarżąca podkreśliła, iż nastąpiło bezprawne odebranie własności, bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć z powodów innych niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, tj. przepisu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji z naruszeniem przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Nadto, w sprawie tej, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymując w mocy decyzję wydaną z naruszeniem powołanych wyżej przepisów naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten określa zatem trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że ulica [...] w K. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, na mocy uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...]. poz. [...]). Bezsporne jest również, że nieruchomość, której dotyczy sprawa, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Ł. M. Podkreślenia wymaga jednak, że dla nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], jako zajętej pod drogę publiczną, konieczne jest wykazanie, iż łącznie spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W ocenie Sądu, w sprawie tej – wbrew twierdzeniom organów – materiał dowodowy stanowiący podstawę wydania obu decyzji, nie pozwala na przyjęcie, iż spełniona została przesłanka zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Ustalenia organów, co do spełnienia tej przesłanki Sąd uznał za dowolne, a zatem dokonane z naruszeniem przepisu art. 80 k.p.a. Organy obu instancji stwierdzając, że działka nr [...] o powierzchni [...] m2 położona w K., obręb [...], zajęta była w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, ulicę [...], oparły się na treści oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 1 lipca 2013 r. oraz treści mapki stanowiącej załącznik do tego pisma, która, jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, uznana została przez organ II instancji za mapę zasadniczą. Wbrew twierdzeniom organu, załączona mapka (szkic) nie stanowi mapy zasadniczej, przez którą zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. Z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozumie się wieloskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także uzbrojenia terenu, nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Załączony do pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 1 lipca 2013 r. szkic z zaznaczoną kolorem działką nr [...] nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi dowodu potwierdzającego stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Z treści tej mapki nie wynika, aby pochodziła z państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, a zatem, aby sporzadzona została przez osobę uprawnioną w świetle przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, i aby potwierdzenia za zgodność ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. dokonał uprawniony geodeta. Załączona do pisma Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. mapka z kolorowym zaznaczeniem działki nr [...] nie zawiera opisu źródła pochodzenia, a adnotacja o tym, że działka nr [...] jest zajęta pasem drogi publicznej ul. [...] w K. na dzień 31 grudnia 1998 r. dokonana została przez starszego referenta ds. technicznych Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. Mapka, na którą powołały się organy w niniejszej sprawie, nie ma mocy dowodowej i nie wskazuje stanu zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pod drogę publiczną na dzien 31 grudnia 1998 r. Stwierdzić należało wobec powyższego, iż organy nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszono przepis art. 7 k.p.a. W sprawie tej materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czym naruszono przepis art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji zaś ocena dokonana przez organy obu instancji, na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, okazała się dowolna. Zgromadzony materiał nie stanowi bowiem podstawy do przyjęcia, iż wykazano spełnienie przesłanki zajęcia nieruchomości, o której mowa w sprawie, pod drogę publiczną na dzien 31 grudnia 1998 r. Wobec niewykazania, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy zajęta była pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. za przedwczesne uznać należało wydanie decyzji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Nabycie nieruchomości na podstawie powołanego przepisu stanowi w istocie faktyczne wywłaszczenie. Fakt zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie może pozostawiać wątpliwości. Sąd podkreśla przy tym, że okoliczność, iż strona postępowania administracyjnego nie podnosi w jego toku konkretnych zarzutów, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku należytego rozpatrzenia sprawy w obu instancjach. Odnosząc się ustaleń organów w zakresie przesłanki władania działką nr [...] przez Gminę Miasto K. w dniu 31 grudnia 1998 r. Sąd zauważa, iż wykazy dróg publicznych, na których w tym zakresie oparły się organy, nie zawierają ani adnotacji o dacie, na jaką zostały sporządzone, ani wskazania podmiotu sporzadzającego te wykazy. Wskazania wymaga także, iż wykaz dróg z kanalizacją deszczową przed dniem 31 grudnia 1998 r., na który organ powołał się w zaskarżonej decyzji, wymienia ulicę [...] “od torów kolejowych P. [...] do ślepa ulica". Wobec braku mapy zasadniczej nie sposób ustalić przebiegu ulicy, oraz tego, czy ulica [...] w części ujętej w tym wykazie przebiegała w dniu 31 grudnia 1998 nr. przez działkę nr [...]. Prawidłowo natomiast organ wskazał, że kwestia odszkodowania, którą strona podnosiła w odwołaniu, stanowi odrębne zagadnienie i nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ podejmie wszelkie działania mające na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie wszechstronnie rozważy cały należycie zgromadzony materiał dowodowy. Obowiązkiem organu – w odniesieniu do przesłanki zajęcia nieruchomości – jest ustalenie, w jakich granicach w dniu 31 grudnia 1998 r. przebiegała ulica [...] w K. i czy w jej granicach w tym dniu znajdowała się działka będąca przedmiotem niniejszej sprawy. Rozważając wszechstronnie cały zgromadzony materiał dowodowy, organ oceni, czy spełnione zostały łącznie wszystkie ustawowe przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, w tym przesłanka władania w dniu 31 grudnia 1998 r. działką nr [...] przez Gminę Miasto K. Na gruncie niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje jednocześnie, że obowiązek rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej spoczywa na organie administracji publicznej. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się opinia w sprawie [...] z dnia 8 listopada 2013 r. sporządzona przez uprawnionego geodetę. Zadaniem opiniującego było – jak wynika z przedmiotu zakresu tej opinii – przygotowanie opinii w sprawie odwołania H. J. w zakresie zaistnienia przesłanki zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz sprawowania władztwa publicznoprawnego. Geodeta sporządzający opinię wskazał, że w sprawie tej przesłanka władztwa i zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną została spełniona na podstawie oświadczenia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia 1 lipca 2013 r. oraz mapy zasadniczej, na której widnieje adnotacja zarządcy drogi, że stan na niej uwidoczniony jest zgodny ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. Zarówno z akt postępowania administracyjnego, jak i z treści tej opinii, którą następnie powtórzono w treści decyzji organu odwoławczego, w żaden sposób nie wynika, aby można było przyjąć, iż stanowi ona dowód w sprawie, a jej sporządzenie nastąpiło w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). W sprawie nie miał też zastosowania przepis art. 106 k.p.a. Sąd podkreśla w związku z powyższym, że dokonanie w postępowaniu odwoławczym ustaleń, co do spełnienia przesłanek ustawowych określonych w przepisie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, w tym przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i władania tą nieruchomością na dzien 31 grudnia 1998 r., należy wyłącznie do organu administracji publicznej. Niedopuszczalne jest tym samym scedowanie przez organ administracji na jakikolwiek podmiot trzeci oceny w zakresie spełnienia przesłanek ustawowych, a następnie oparcie decyzji organu na treści opinii podmiotu trzeciego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Władcze rozstrzyganie w indywidualnej sprawie administracyjnej, na gruncie k.p.a., oznacza obowiązek dokonania wykładni i zastosowania znajdujących w sprawie zastosowanie przepisów prawa administracyjnego materialnego przez organ administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 powołanej ustawy.