I SA/Wa 3244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi G. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej G. Ł. kwotę 3782 (trzy tysiące siedemset osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji SKO przedstawiło następujący stan sprawy. Na wniosek G. L., właścicielki nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...] położonej w W. przy ulicy [...], Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. zatwierdził projekt jej podziału na działki nr [...]. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Prezydent W. jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrosty wartości. Uchwała ta weszła w życie z dniem [...] marca 2008 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Prezydent W. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2013 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 98a oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie szacunkowym dla przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości: według stanu przed podziałem na [...] zł, według stanu po podziale działki na [...] zł, a wskazany wzrost wartości o kwotę [...] zł nastąpił w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości. Od tak obliczonego wzrostu wartości ustalona została opłata adiacencka wynosząca 30% wzrostu wartości nieruchomości, a więc [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosła G. L. wskazując na rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. art. 98a u.g.n., w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w zw. z podziałem nieruchomości, art. 150 w zw. z art. 151, 153 i 154 u.g.n., poprzez oparcie się na operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2013 r., "z którego błędnie wynika zwiększenie wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału", jak również naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję decyzji i pominięcie jej koniecznych elementów. W ocenie odwołującej z operatu nie wynika, by rzeczoznawca wziął pod uwagę okoliczności przez nią ponoszone, takie jak: tunel przelotowy samolotów, bliskość obwodnicy Warszawy, wąska droga dojazdowa, ograniczona możliwość zabudowy na wydzielonych działkach, a przede wszystkim fakt, że podział nie został dokonany dla celów komercyjnych, tylko zgodnie z oświadczeniem skarżącej, celem przekazania działek rodzinie. Tym samym wzrost ceny 1 m2 gruntu jest w opinii skarżącej czysto hipotetyczna. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej m.in. jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Cytując treść art. 98a u.g.n. SKO stwierdziło, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. Operat ten został wykonany celem określenia wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], zlokalizowanej w W. przy ul. [...], w związku z jej podziałem. Jak wynika z treści operatu wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej przed podziałem została oszacowana na kwotę [...]zł, natomiast wartość nieruchomości po podziale, na kwotę [...] zł. Należy zwrócić również uwagę, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany na wniosek właścicielki i zgodnie z tym wnioskiem. Decyzja o podziale stała się ostateczna [...] lipca 2013 r. i była ostateczna w dacie orzekania przez organ I instancji. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 u.g.n. Uprawnionym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w niniejszej sprawie - Prezydent W. i tenże organ dokonał ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Istotnym aspektem art. 98a ust. 1 u.g.n. jest wysokość opłaty adiecenckiej z tytułu podziału nieruchomości. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały. Wysokość opłaty nie może być większa niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Dokładną stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości określa Uchwała Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]). Uchwała ta określa stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% i taką też stawkę przyjął Prezydent W. przy obliczaniu przedmiotowej opłaty, kierując się przy tym również wartością działki. Stosownie do art. 98a ust. 1a ustawy uchwała ta obowiązywała w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. W rozpatrywanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. został opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. W ocenie SKO operat ten w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost wartości o wskazane wartości. Powołując się na wybrane orzeczenia sądowe organ stwierdził, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Także możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. W niniejszej sprawie strona skarżąca z takiej możliwości nie skorzystała i nie przedstawiła własnej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Przedstawiony operat został w ocenie SKO sporządzony z poszanowaniem art. 155 ust. 1 i 154 ust. 1 u.g.n. Operat zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Rzeczoznawca w operacie szacunkowym uzasadnił wybór podejścia, metody i techniki szacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. Dokonano oględzin nieruchomości oraz jej otoczenia. W operacie wskazano stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości, a mianowicie: lokalizację, uzbrojenie techniczne gruntu, powierzchnię, kształt. Rzeczoznawca dokonał oceny cech rynkowych nieruchomości, określił następnie udział poszczególnych cech we wpływie na zmianę ceny nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. Dokonując zestawienia par porównawczych wyliczył cechy badanych nieruchomości, biorąc pod uwagę m.in. ich lokalizację, otoczenie, drogę dojazdową i uzbrojenie techniczne. Jak jednoznacznie wynika z treści operatu szacunkowego, w wyniku podziału wzrosła wartość jedynie części nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. grunt o pow. [...] obejmująca [...] nowopowstałych działek (str. 21 operatu). W wyjaśnieniach udzielonych przez biegłego rzeczoznawcę na skutek złożonych przez stronę uwag (pismo z dnia 21 stycznia 2014 r.), wskazano, że w rozdziale 3 wyceny opisano dzielnicę [...] na tle W., a fakt położenia poza rejonem centrum dzielnicy [...] i nie ma bezpośredniego dostępu do [...] uwzględniono poprzez ocenę lokalizacji nieruchomości jako dość dobrą. Biegły wyjaśnił ponadto, że do porównali nie przyjęto, wbrew twierdzeniom strony, działek położonych w najbardziej atrakcyjnych częściach [...], ale działki położone na obszarach pozacentralnych, gdzie występuje rozproszona zabudowa. Ceny gruntów budowlanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową w pozacentralnych częściach [...] kształtują się od [...] zł do ok. [...] zł. za m2 gruntu. Większość działek przyjętych do porównań znajduje się w strefie obszaru ograniczonego użytkowania dla [...] podobnie jak działka szacowana i w tym przypadku nie różnicuje to cen. Także okoliczność, czy podział dokonany został dla celów komercyjnych czy w celach dokonania darowizn wśród członków rodziny stanowi prywatną sprawę właściciela dzielonej nieruchomości i pozostaje bez wpływu na sposób sporządzenia wyceny. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W razie stwierdzenia przez organ z własnej inicjatywy lub pod wpływem twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów (np. w postaci kontrekspertyzy własnej, bądź negatywnej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych), że istnieją wątpliwości co do prawidłowości operatu – powinien wezwać rzeczoznawcę, w zależności od potrzeb i okoliczności, do złożenia wyjaśnień lub do uzupełnienia dotychczasowej opinii, albo zlecić wykonanie operatu innemu rzeczoznawcy. Jeśli jednak w ocenie organu operat został sporządzony zgodnie z przepisami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów, wtedy organ nie ma podstaw do dokonania ustaleń odmiennych, niż wynikające z tego dowodu, co do wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. L., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 98a u.g.n. w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości; 2. art. 150, art. 151, art. 152, art. 153, art. 154 u.g.n. przez oparcie się na operacie szacunkowym z dnia 26 listopada 2013 r., z którego błędnie wynika zwiększenie wartości nieruchomości po dokonaniu jej podziału; 3. art. 157 u.g.n. poprzez nie zwrócenie się przez organ I instancji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego; 4. art. 7 k.p.a. przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej tzw. interesu obywatela przez nie wzięcie pod uwagę argumentów strony złożonych jako zastrzeżenia do operatu szacunkowego; 5. art. 11 k.p.a. naruszenie zasady przekonywania przez nienależyte uzasadnienie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł bez należytego, wnikliwego uzasadnienia tak wysokiej opłaty powołując się jedynie na fakt, że został wykonany operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości przez biegłego z zakresu szacowania nieruchomości; 6. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organ od wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności od odstąpienia przez organ od zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o sporządzenie oceny prawidłowości operatu szacunkowego mimo, iż strona zgłosiła zastrzeżenia do operatu i nie zgadza się z wyceną nieruchomości; 7. art. 107 k.p.a. poprzez wadliwą konstrukcję zaskarżonej decyzji, polegającą na pominięciu koniecznych elementów, z których powinna się składać decyzja administracyjna; 8. art. 55 § 2 i 56.1, 56.3, 56.4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niezamieszczenie w operacie istotnych informacji niezbędnych przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę, co w konsekwencji uniemożliwia jego weryfikację przez stronę i organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale częściowo z powodów innych niż argumenty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2014 r., ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego wynikiem jej podziału. Z art. 98a ust. 1 u.g.n. wynika między innymi (jeśli jego treść odniesiemy tylko do okoliczności tej sprawy), że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ustęp 3 tego przepisu stanowi natomiast, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Z przywołanych fragmentów ust. 1 art. 98a u.g.n. oraz z ust. 3 tego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że za stan nieruchomości przed podziałem trzeba uznać nieruchomość (działkę) o powierzchni sprzed podziału, pomniejszoną o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. W stosunku do tak określonej nieruchomości należy też ustalać jej wartość na dzień wydania decyzji o opłacie adiacenckiej. Natomiast stan nieruchomości po podziale należy określać z uwzględnieniem powierzchni działek powstałych po podziale, bez uwzględniania działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie, przy czym wartość nieruchomości po podziale również należy określić jako sumę wartości działek powstałych po podziale, bez uwzględniania "działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie". Operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J., stanowiący podstawę do określenia wartości nieruchomości przed i po podziale (uznany przez organy obydwu instancji za poprawny), a tym samym i podstawę do wyliczenia opłaty adiacenckiej według stawki określonej w stosownej uchwale rady gminy, nie odpowiada przedstawionym wyżej założeniom, wyprowadzonym z treści art. 98a ust. 1 i 3 u.g.n. Nie może więc stanowić podstawy do wyliczenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Nieruchomość będąca przedmiotem podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. z dnia [..] czerwca 2013 r., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona w W. przy ulicy [...], miała powierzchnię [...] m2. W wyniku podziału powstały z niej działki nr [...]. Z niewyjaśnionych przez organy przyczyn rzeczoznawca majątkowy wycenił grunt o powierzchni [...] m2, uznając przy tym, że działka na [...] stanowi drogę wewnętrzną. Jak wynika z decyzji podziałowej działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2. Odejmując tę powierzchnię od [...] m2 (pomijając fakt, że w operacie działka nr [...] została określona jako droga wewnętrzna, a nie droga publiczna), w żaden sposób nie można przyjąć, że przedmiotem wyceny była powierzchnia "pierwotnej" działki [...] pomniejszona o powierzchnię działki wydzielonej pod drogę publiczną lub pod jej poszerzenie. Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. za nieruchomość podobną należy uznawać nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Niewątpliwie powierzchnia nieruchomości może stanowić inną cechę wpływającą na jej wartość. Nie zawsze bowiem różnice w powierzchni nieruchomości mogą być skorygowane odpowiednim współczynnikiem korygującym, tym bardziej, że w operacie szacunkowym przyjęto metodę porównywania parami. Do porównania z nieruchomością sprzed podziału powinny być więc brane pod uwagę nieruchomości zbliżone powierzchnią do [...] m2 (lub [...] tys., w zależności od tego, jak sklasyfikować działkę nr [...] – jako drogę publiczną lub nie), a nie działki o powierzchni [...] m2, jak przyjął rzeczoznawca majątkowy. Nie jest też jasne, dlaczego rzeczoznawca majątkowy z wyceny nieruchomości po podziale wyłączył powierzchnię powyżej [...] m2, nie wskazując wyraźnie jakie działki wyłączył z wyceny "po podziale". Pośrednią odpowiedź może dać jedynie str. 21 operatu, na którą wskazuje SKO. Również ze str. 11 operatu, rozdział 4.1, można się jedynie domyślać, że działki, które rzeczoznawca uznał za te, które zyskały na wartości, to działki nr [...]. Powstaje pytanie, dlaczego działki nr [...] nie zostały wycenione (pomijając działkę nr [...], której statusu – droga publiczna czy wewnętrzna – organy nie przesądziły), skoro przy wycenie "nie uwzględnia się [jedynie] części składowych nieruchomości" (art. 98a ust. 1 u.g.n.), a nie gruntu nieruchomości zabudowanych. Ponadto zgodnie z powołanymi wyżej przepisami rzeczoznawca majątkowy nie odpowiada na pytanie, których działek wartość wzrosła po podziale (zwłaszcza, że przed podziałem one nie istniały), ale jak się ma wartość działki przed podziałem (nr [...]) do sumy wartości działek po podziale, z wyłączeniem powierzchni działek wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. Na tak postawione pytanie rzeczoznawca majątkowy nie odpowiedział, a mimo to organy obydwu instancji operat szacunkowy w niniejszej sprawie uznały za poprawny, czym naruszyły nie tylko art. 98a ust. 1 i 3 u.g.n., ale także art. 80 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji na podstawie całokształtu materiału dowodowego nie można było uznać, że wzrost wartości nieruchomości będący podstawą do ustalenia opłaty adiacenckiej został wykazany. Pośrednio więc (gdyż nie wynika to z uzasadnienia skargi) słuszne okazały się zarzuty pierwszy i drugi skargi, że nie wykazano w sposób zgodny z prawem wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Mając powyższe na uwadze sąd uwzględnił skargę, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Stosownie do oceny prawnej przedstawionej wyżej zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, według wytycznych zawartych w rozważaniach sądu. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).