I SA/Wa 325/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1995 r. nr [...]orzekającej o nabyciu przez Miasto i Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działka nr [...]– w części odnoszącej się do dawnych działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 1995 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Miasto i Gminę [...] własności nieruchomości położonej na ternie tejże gminu, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a opisanej na karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Powyższa nieruchomość utworzona została m.in. z położonych we wsi [...]-[...] terenów obejmujących dawne działki nr [...],[...] i [...], których właścicielem był W. P., a także działek nr [...] i [...], których właścicielami byli małżonkowie W. i K. K. Własności tej pozbawieni oni zostali w następstwie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] października 1977 r. nr [...] (W. P.) oraz z dnia [...] października 1977 r. nr [...] (W. i K. małż. K.). W następstwie przeprowadzonych postępowań nadzorczych wymienione decyzje Naczelnika Miasta i Gminy w [...] zostały wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności odpowiednio: decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] kwietnia 2012 r. (w przypadku decyzji z [...] października 1977r.) oraz decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] sierpnia 2012 r. (w przypadku decyzji z [...] października 1977r.). Działka nr [...] uległa w latach 2009 - 2010 podziałowi na [...] działki. W konsekwencji czego tereny obejmujące dawne działki nr [...],[...],[...] oraz [...] wchodzą aktualnie w skład działki nr [...]; zaś dawna działka nr [...] w skład działki nr [...], których właścicielem jest Gmina [...]. . W tym stanie rzeczy Z. P. (będący jednym z następców prawnych W. P.) oraz W. K. odpowiednio wnioskami z [...] lipca 2015 r. i [...] sierpnia 2015 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej dawnych działek nr [...],[...],[...],[...] i [...]., powołując się na konsekwencje stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych Naczelnika Miast i Gminy w [...] z 1977 r. W efekcie przeprowadzonego postępowania nadzorczego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy własną decyzją z [...] grudnia 2016 r., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej dawnych działek nr [...], [...],[...],[...] i nr [...]. Wskazując na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z [...] i [...] października 1977 r. wywodził, że w efekcie wyeliminowania ze skutkiem ex tunc tych decyzji, na nieruchomościach nastąpiło przywrócenie stanu prawnego obowiązującego przed ich wydaniem - tzw. restitutio in inegrum. W konsekwencji zatem Skarb Państwa w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie był ich właścicielem, a tylko wówczas po myśli art. 5 ust. 1 tej ustawy podlegały one komunalizacji. Organ nie stwierdził przy tym by na przeszkodzie stwierdzenia nieważności stały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. W związku zaś z powoływaniem się przez Gminę na etapie ponownego rozpatrywania sprawy na przeszkodę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynikającą z upływu czasu od jej wydania (a to w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt p 46/13), Minister zauważał, że organy administracji publicznej zobowiązane są do stosowania wszystkich powszechnie obowiązujących przepisów prawa, o ile te nie zostaną derogowane jako niezgodne z normami wyższego rzędu, w tym z ustawa zasadniczą. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Minister winien ograniczyć swoje rozstrzygnięcie jedynie do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja wydana został z naruszeniem prawa. Zwracała bowiem uwagę, że pierwotna decyzja pozbawiająca własności nieruchomości byłych właścicieli wydana została 40 lat temu, a. Gmina jest następcą prawnym Skarbu Państwa. Jeżeli zatem tenże nabył nieruchomość na podstawie decyzji z 1977 r., to nawet przyjmując dłuższy trzydziestoletni okres zasiedzenie, bieg tego zasiedzenia skończył się już w 2007 r. i w tym zakresie stwierdzić należy, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Gmina podkreślała przy tym, że nie neguje samej niezgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej, stoi jednak na stanowisku, że stwierdzenie jej nieważności uwzględnia wyłącznie interes prawny stron, a pomija interes Gminy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na etapie doręczania zawiadomień o rozprawie Sąd stwierdził, że jeden z adresatów zaskarżonej decyzji – K. P. (będący obok Z. P. i A. P. jednym z następców prawnych W. P. - stosownie do post. SR w [...] z [...].12.1994 r. I Ns [...]/94 oraz [...].08.2007 r. I Ns [...]/07) zmarł [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały podniesione w skardze, ale które miały wpływ na wynik sprawy toczącej się przed organami administracji publicznej. W pierwszym rzędzie zaś z urzędu bada czy kwestionowany akt obarczony jest kwalifikowanymi wadami prawnymi prowadzącymi do jego nieważności. Kierując się powyższą regułą Sąd ocenił, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji jak też poprzedzająca ją decyzja owego organu z [...] sierpnia 2016 r. stwierdzająca częściową nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] tego rodzaju wadami są obarczone, gdyż wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika bowiem ze znajdującego się w aktach sądowych sprawy odpisu skróconego aktu zgonu K.P. (k. 33 akt sądowych) - będącego jednym z następców prawnych dawnego właściciela skomunalizowanej nieruchomości - zmarł on w dniu [...] grudnia 2014 r., a zatem nie tylko przed wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji nadzorczych, ale jeszcze przed wszczęciem postępowania nieważnościowego. Oznacza to, że powyższe rozstrzygnięcia, których adresatem był także wyżej wymieniony, zostały skierowane do osoby zmarłej, a więc takiej, która nie mogła mieć w tym postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która by wprost regulowałaby kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej, to zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - takiej wiedzy nie posiadał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06 Lex nr 505429, z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 708/12 Lex nr 1452172). Jest to uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ażeby bowiem można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zdolność prawną, w przypadku osób fizycznych, ma każdy od chwili urodzenia (art. 8 k.c.). Kończy się więc ona z chwilą śmierci. W konsekwencji także, przysługujący osobie fizycznej status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wygasa z chwilą jej śmierci. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły K. P., jako osoba niemająca zdolności prawnej nie mógł być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do niego nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do wydanej decyzji. Skoro zaś do takiej sytuacji doszło, to należy przyjąć, że podjęte w przedstawionych okolicznościach faktycznych rozstrzygnięcia sprawy obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Mając zaś na względzie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra z [...] sierpnia 2016 r. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do merytorycznych zarzutów skargi, gdyż przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności byłoby to przedwczesne. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).