I SA/Wa 3255/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Tomasz Szmydt Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (po uchyleniu jego poprzedniego rozstrzygnięcia w tej sprawie decyzją organu odwoławczego z dnia [...] nr [...] i po uzupełnieniu materiału dowodowego w tej sprawie –podjętą z urzędu decyzją z dnia [...] znak: [...] jeszcze raz stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości E. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewoda [...] podał, że jak wynika z wcześniejszej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] dotyczącej przedmiotowego mienia sporna działka państwowa została wydzielona z przeznaczeniem pod drogę podczas scalania gruntów wsi E. w gminie [...], lecz tylko kształtem przypomina drogę ponadto nie posiadała ona w dniu [...] i nie posiada nadal jakiejkolwiek kategorii dróg publicznych. Dlatego mienie należało skomunalizować na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...] podnosząc, iż organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowego mienia na [...]. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka komunalizacyjna z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy co oznacza niedopuszczalność takiego rozstrzygnięcia jakie zostało ujęte w kwestionowanej decyzji. Przede wszystkim strona odwołująca podniosła, że Wojewoda [...] nie wykazał, że było to w dniu [...] mienie stanowiące własność Skarbu Państwa tym bardziej że w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] podano, że Skarb Państwa był tylko władającym tą nieruchomością na zasadach posiadania samoistnego. W aktach sprawy brak też odpisu działu drugiego księgi wieczystej w której działka ta była wówczas uregulowana. Ponieważ nie ustalono także do kogo działka nr [...] w dniu wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 1990r. należała, zdaniem strony odwołującej nie było żadnych podstaw prawnych do jej skomunalizowania z mocy prawa. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] znak: [...] na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej ustawą z dnia 10 maja 1990r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1017 ze zm.), zwanej dalej kpa utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy wskazał, iż z uzupełnionego materiału dowodowego w sprawie w tym decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], odpisu księgi wieczystej nr [...], oraz danych ujętych w rejestrze pomiarowo-klasyfikacyjnym spornego mienia wynika, że przedmiotowa działka nr [...] w dniu wejścia w życie cyt. wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990r. stanowiła jednak własność Skarbu Państwa i była gruntem znajdującym się wtedy pod drogą nie posiadającą żadnej kategorii dróg publicznych. Organ odwoławczy podkreślił, że uczestnicy niniejszego postępowania nie wykazali też by była ona wówczas w zarządzie innej niż państwo, państwowej osoby prawnej lub organowi państwowemu lub rządowemu służyła (art. 11 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r.) W związku z tym zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jako nie wyłączony z komunalizacji grunt państwowy należący w tamtym czasie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego podlegała skomunalizowaniu z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. na rzecz gminy miejsca ówczesnego jej położenia czyli Gminy [...]. W tym stanie faktycznym i prawnym w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie ujęte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] nie narusza prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła Gmina [...] wnosząc o jej uchylenie oraz jej poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1). przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdzie organ administracji nie wykazał, że przedmiotowe działki stanowiły mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości w sytuacji braku zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, b) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 2. art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa działka stanowi mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie przedmiotowych przesłanek, 3. art. 7 i 77 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niedopuszczalne przeniesienie ciężaru dowodu ustalenia stanu przedmiotowego mienia na dzień 27 maja 1990r., podczas gdy jest to obowiązek ciążący na organie administracji z urzędu; 4. art. 107 w związku z art. 140 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej decyzji, dokonanie jedynie częściowej kontroli decyzji organu pierwszej instancji, nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania; 5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji naruszającej wskazane w niniejszej skardze przepisy; 6. art. 107 § 1 kpa w związku z art. 140 kpa polegającą na niewłaściwym określeniu strony postępowania - Wójta Gminy [...], podczas gdy stroną niniejszego postępowania jest Gmina [...]. W uzasadnieniu skargi Gmina [...] podkreśliła, że przedmiotowa działka nie znajduje się w jej posiadaniu. Podała, że nie korzysta z przedmiotowej działki oraz nie jest ona w żaden sposób potrzebna czy konieczna do realizacji jej zadań. W ocenie Gminy [...] w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., co oznacza niedopuszczalność wydania i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zatem doszło do naruszenia ww. przepisu poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdzie organ administracji nie wykazał, że przedmiotowa działka stanowiła mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. W ocenie Gminy [...] doszło do naruszenia przepisów w zakresie postępowania dowodowego. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił oraz nie udokumentował stanu faktycznego przedmiotowego mienia na dzień [...] oraz stanu prawnego dróg, co zostało zaakceptowane przez organ drugiej instancji. Zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia art. 80 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa działka stanowi mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy z materiału dowodowego nie wynika wystąpienie przedmiotowych przesłanek. Z dokumentów aktualnych na [...] nie wynika, że Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] i nie mogą być one miarodajne dla oceny stanu prawnego na dzień [...]. Wojewoda [...] wprawdzie wystąpił do Starosty Powiatowego w [...] z zapytaniem o stan prawny nieruchomości na dzień [...] i uzyskał zaświadczenie stwierdzające, iż na ten dzień przedmiotowa działka należała do Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącej złożone do akt zaświadczenie budzi poważne wątpliwości. Skarżąca podała, że naruszono art. 7 i 77 kpa w związku z art. 140 kpa poprzez niedopuszczalne przerzucenie ciężaru dowodu ustalenia stanu przedmiotowego mienia na dzień [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że "uczestnicy postępowania nie wykazali też by były one wówczas w zarządzie innej niż państwo państwowej osoby prawnej lub organowi państwowemu lub rządowemu służyły". Strona podkreśliła, że organ administracji jest obowiązany prowadzić postępowanie dowodowe z urzędu i dokonać wszechstronnej analizy zarówno pod kątem przesłanek pozytywnych jak i negatywnych. Dalej, Gmina [...] podniosła, że organy administracji obu instancji pominęły całkowicie ustalenie, do którego z podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. należała przedmiotowa działka. Wskazała, również, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy (decyzji scaleniowych) nie jest możliwe ustalenie tożsamości działki objętych zakwestionowaną decyzją. W odniesieniu do kwestii kategorii dróg organy pominęły kwestię wyjaśnienia do jakiej kategorii dróg należy. W ocenie skarżącej nie można uznać za wystarczające lakoniczne określenia "że działka jedynie kształtem przypominają drogi". W dalszej części organ twierdzi, iż jest drogą gminną. Skarżąca wskazała, że nie zostało jednoznacznie ustalone czy przedmiotowa działka stanowi drogę czy też nie. Zaznaczyła, że przedmiotowa okoliczność ma istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżąca podkreśliła, że organ jedynie enigmatycznie stwierdził, że zostały spełnione warunki umożliwiające wydanie decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie jest jednak lakoniczne i niepełne. W uzasadnieniu brak konkretnego wyliczenia przesłanek i wskazania dowodów, z których organ wywodzi, że są spełnione i ich uzasadnienia. W uzasadnieniu zostały wskazane wyłącznie wybrane dowody z dokumentów bez wskazania jakiego rodzaju informacje zawierają. Powyższe uchybienia w zakresie uzasadnienia świadczą o naruszeniu zasady przekonywania. W ocenie Gminy [...] ze zgromadzonych w sprawie materiałów w żaden sposób nie wynika, iż zostały spełnione ustawowe przesłanki komunalizacji, co oznacza, iż doszło również do naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów. Gmina [...] w pełni podziela pogląd orzecznictwa stanowiący, iż zmiana numeracji działek nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji. Jednakże taka zmiana wymusza na organie administracji publicznej dokonanie szczegółowych analiz przeprowadzonych zmian w celu wykazania tożsamości działek objętych niniejszym postępowaniem i decyzją Wojewody [...]. Konkludując, zdaniem skarżącej całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie pozwala na stwierdzenie, iż w dniu wejścia ustawy komunalizacyjnej w życie działka objęta przedmiotowym postępowaniem była własnością Skarbu Państwa i należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego a zatem nie istnieją podstawy faktyczne, a w konsekwencji prawne do wydania decyzji stwierdzającej jej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...], a następnie utrzymującej w mocy ww. decyzję. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, oznaczonego jako działka nr [...], w położonej w miejscowości E., objętej księgą wieczystą KW Nr [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było na w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Wyjaśnić przy tym należy, że użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcie "należące do", oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Oznacza to, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy. O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowa działka w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiła mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa. Oczywistym jest, iż decydujące znaczenie dla komunalizacji w omawianym trybie ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu [...]. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. należało w tym czasie, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 ustawy. Ponadto, należy stwierdzić, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiące mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należała ona do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Jak wynika z treści decyzji Wojewody [...] z dnia [...] przedmiotowa działka została wydzielona jako droga podczas scalania gruntów wsi E. gmina [...], co potwierdza, iż w dacie [...] stanowiła własność Skarbu Państwa. Taki stan prawny nieruchomości potwierdza także zapis w Księdze Wieczystej KW Nr [...], wskazujący tę decyzję jako podstawę nabycia prawa własności. Wbrew wątpliwościom skarżącej Gminy, Sąd wieczystoksięgowy nie zakwestionował decyzji z dnia [...] jako podstawy wpisu prawa własności Skarbu Państwa do działki nr [...]. Należy wskazać, że domniemanie zgodności wpisu prawa jawnego z księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest wzruszalne i może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego. Przeciwdowód w tym zakresie może być przeprowadzony nie tylko w procesie o uzgodnienie stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia. Tym niemniej na uwagę zasługuje fakt, iż skarżąca Gmina nigdy wpisu do Księgi Wieczystej nie kwestionowała i nie składała też żadnych wniosków dowodowych zmierzających do obalenia domniemania wpisu w KW. Mając powyższe na uwadze za nieistotne należy uznać rozważania skarżącej Gminy dotyczące wpisów w rejestrze gruntów, zwłaszcza, iż wpisy te mają charakter jedynie techniczno-deklaratoryjny i w żadnym wypadku nie przesądzają o prawie własności. Przy czym wbrew zarzutom skargi niezasadnym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie nie wykazania "stanu faktycznego przedmiotowego mienia na dzień [...]" gdyż w niniejszym postępowaniu istotnym jest stan prawny na tę datę a nie stan faktyczny, bowiem decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu [...], tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. Określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oznacza przynależność mienia państwowego w sensie prawnym, a nie faktycznym, z zatem przynależność na podstawie określonego tytułu prawnego. Nie ulega też wątpliwości, iż sama Gmina w toku postępowania administracyjnego przyznawała, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi drogę dojazdową do pól, kwestionowała zaś publiczny charakter tejże drogi. Taki sposób korzystania z gruntu wskazuje także Księga Wieczysta. Odnosząc się do zarzutu braku jednoznacznego ustalenia charakteru drogi obejmującej przedmiotową działkę należy uznać, ten zarzut za chybiony, bowiem kwestia pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Istotnym jest bowiem fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu [...], nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowej działki wskazuje, że mieści się ona w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji wobec nieprzekazania do dnia [...] spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd, że dokonanie zmian w ewidencji gruntów po dniu [...] w stosunku do nieruchomości nabytych przez gminy z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa. Podział nieruchomości na kilka nowych nieruchomości wywołuje m.in. skutek prawny w postaci zmiany danych identyfikacyjnych tej nieruchomości, w związku z innym określeniem jej granic zewnętrznych. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu [...] nie oznacza, że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w księdze wieczystej. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podzielić zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 1 i 3 kpa zarówno w zakresie niewłaściwego określenia strony jako Wójta Gminy [...] zamiast Gminy [...] jak i w zakresie uzasadnienia decyzji zaskarżonej w kontekście nie odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, jednak naruszenia te nie maja wpływu na treść rozstrzygnięcia a więc nie mogą stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.