I SA/Wa 328/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Magdalena Durzyńska Protokolant referent Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. W.-S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. W.-S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku A.W. o ponowne rozpoznanie sprawy, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r., nr [...] orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", nr hip. [...], w części tj. w stosunku do działki [...] oraz [...] oraz o uchylenie decyzji SKO w [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., w zakresie działki [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016 r. A. W. zwróciła się do SKO w [...] o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], orzekającej o odmowie przyznania prawa użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]" nr hip. [...] w części tj. w stosunku do działki [...] oraz [...] oraz o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] marca 2015 r, nr [...] w części, w jakiej utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., w zakresie działki [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 61a Kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Kolegium powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stanęło na stanowisku, że w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 Kpa nie jest możliwe. W ocenie Kolegium przepis art. 154 Kpa nie ma zastosowania w stosunku do decyzji związanych. A. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu wniosku powołała się na orzeczenia sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny, wskazując iż bezzasadnie Kolegium uznało, że tryb z art. 154 Kpa nie ma zastosowania do decyzji związanych. A. W. wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] i wszczęcie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...]. W ocenie składu Kolegium rozpoznającego ponownie sprawę, istnieją podstawy do odmowy na podstawie art. 61a Kpa wszczęcia postępowania o uchylenie, na podstawie art. 154 Kpa, decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] oraz wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzji SKO z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], obu w części dotyczącej działki [...]. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], rozstrzygnięcie sporu co do możliwości zastosowania trybu art. 154 Kpa w przypadku decyzji związanych nie ma istotnego znaczenia w niniejszej sprawie. SKO w uzasadnieniu podniosło, że w trybie art. 154 Kpa weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia, mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Uwzględnienie interesu strony lub interesu społecznego może nastąpić, wówczas, gdy nie narusza prawa. W interesie społecznym jest respektowanie norm prawnych. Decyzje związane mogą być zmieniane lub uchylane w nielicznych sytuacjach, gdy nastąpi zmiana dotychczas obowiązującej interpretacji danej normy bądź zostanie przełamana linia orzecznicza. W trybie art. 154 Kpa nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie może dokonywać w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji, a postępowanie nie może służyć ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzja ostateczną. Zdaniem Kolegium, słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 Kpa należy rozumieć jako interes prawny, a nie jako interes faktyczny. Tryb z art. 154 Kpa nie może służyć obejściu norm wiążących organ administracji w postępowaniu zwykłym i z tego względu nie wszystkie decyzje wydane w postępowaniu zwykłym mogą zostać zmienione bądź uchylone w trybie art. 154 Kpa. Organ zwrócił uwagę, że kwestionowana przez A. W. decyzja SKO z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] były przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 960/15 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia, co do działki nr [...]. Sąd natomiast interpretację w zakresie odnoszącym się do działki nr [...] wyrażoną w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] uznał za prawidłową i skargę na decyzję z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] oddalił w pozostałym zakresie. Wyrok z dnia [...] stycznia 2016 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 960/15 jest nieprawomocny. Od postanowienia Samorządowego Kolegium w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] A. W. (dalej skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 154 § 1 i § 2 Kpa, art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez uznanie, że dyspozycja art. 154 § 1 Kpa nie ma zastosowania do decyzji administracyjnych związanych, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia SKO z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] podczas, gdy dla zastosowania tego przepisu nie ma znaczenia, czy decyzja administracyjna ma charakter uznaniowy, czy związany; 2) art. 154 § 1 i § 2 Kpa poprzez uznanie, że nie została spełniona przesłanka istnienia słusznego interesu strony dla wszczęcia postepowania na podstawie wniosku skarżącej o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa podczas, gdy skarżąca wykazała istnienie po jej stronie obiektywnego, słusznego interesu; 3) art. 61a Kpa w zw. z art. 127 § 3 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postepowanie przed sądem administracyjnym w sprawie ze skargi na decyzję SKO z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] uniemożliwia SKO wszczęcie postępowania na podstawie wniosku skarżącej o uchylenie decyzji w trybie art. 154 § 1 Kpa podczas, gdy postępowanie przed sądem administracyjnym nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania o uchylenie decyzji na podstawie wniosku skarżącej; 4) art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w sposób niekonsekwentny, zawierający odmienne oceny prawne tego samego stanu faktycznego i prawnego, a także brak uzasadnienia zmiany stanowiska SKO oraz brak dostatecznego wyjaśnienia przytaczanych argumentów i odniesienia wywodów teoretycznych do okoliczności przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w całości; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia spraw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu, odnosząc się do stwierdzeń Kolegium zawartych w uzasadnieniach postanowień z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. skarżąca przytoczyła poglądy orzecznictwa sądowego. W odniesieniu do stosowania art. 154 § 1 Kpa skarżąca podniosła, że z treści przepisu nie wynika, iż znajduje on zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, co oznacza, że pogląd wyrażony przez SKO w uzasadnieniach nie ma oparcia w ustawie. Zdaniem skarżącej, Kolegium nie dokonało wszechstronnej analizy art. 154 § 1 Kpa, a także zaniechało zbadania spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek. SKO poprzestało jedynie na wskazaniu, że słuszny interes strony w art. 154 § 1 Kpa należy rozumieć jako interes prawny, a nie faktyczny. Jednocześnie nie odniosło powyższych rozważań do realiów przedmiotowej sprawy i nie oceniło słusznego interesu skarżącej, który został wykazany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2016 r. W odniesieniu do niedopuszczalności postępowania przed organem, z uwagi na zbieg postepowań, zdaniem SKO postępowanie sądowoadministracyjne ma pierwszeństwo. Skarżąca podniosła, że brak jest przepisu wskazującego, że w przypadku zbiegu postępowania przed sądem administracyjnym i organem administracji należy uznać pierwszeństwo postępowania przed sądem administracyjnym. Skarżąca podniosła, że użytkowanie wieczyste stanowi tytuł prawnorzeczowy do gruntu. SKO w uzasadnieniu wskazało, że słuszny interes strony w art. 154 Kpa należy rozumieć jako interes prawny. Skarżąca wskazała, że posiada prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], która to nieruchomość położona jest na działce [...] w obrębie [...]. W związku z powyższym strona wykazała interes prawny, a więc przesłanka istnienia słusznego interesu strony dla uchylenia decyzji w trybie art. 154 Kpa została spełniona. Ponadto skarżąca zwróciła uwagę na to, iż uzasadnienia postanowień z dnia [...] listopada 2016 r. i z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierają niespójną argumentację i ocenę prawną. Uzasadnienia postanowień nie spełniają postulatu zawartego w art. 11 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca również podniosła, że SKO naruszyło art. 107 § 3 Kpa jako, że nie wskazało w uzasadnieniu podstawy prawnej dla uznania, że w przypadku zbiegu postępowania przed sądem administracyjnym i organem administracji należy uznać pierwszeństwo postępowania przed sądem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Sąd zauważa, że przepis art. 61a § 1 Kpa, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze, niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tj. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Jeżeli chodzi o przesłankę "zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn" trzeba wskazać, że przyczyny te nie zostały przez ustawodawcę skonkretyzowane. Jednakże mając na uwadze to, że przepis ten wprowadza instytucję badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego i dotyczy też niektórych postępowań nadzwyczajnych trzeba przyjąć, że na podstawie tego przepisu organ administracji na wstępnym etapie sprawy został zobligowany do zakończenia tych postępowań, które z oczywistych względów nie powinny być prowadzone w pełnym zakresie, bo byłoby to sprzeczne np. z zasadą ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa), czy też wprowadzało na dłuższy czas stan niepewności prawnej u osób, które z decyzji ostatecznych wywodzą korzystne dla siebie skutki prawne. Jeżeli chodzi o tryb postępowania nadzwyczajnego z art. 154 Kpa, takie oczywiste przyczyny odmowy wszczęcia tego postępowania muszą mieć charakter uprzedni i w praktyce dotyczą m.in. takich sytuacji jak to, że wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy: 1) sprawy, w której nie została wydana żadna decyzja administracyjna, 2) decyzji nieostatecznej lub wycofanej z obrotu prawnego, 3) aktu, co do którego przepis prawa wyłącza możliwość zastosowania tego trybu weryfikacji, 4) tożsamej sprawy już toczącej się przez organem lub już przez organ rozstrzygniętej. Z powyższego wynika, że organ właściwy w sprawie, w przypadku odmowy wszczęcia postępowania, nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W postępowaniu wstępnym prowadzonym w trybie art. 61a § 1 Kpa organ nie prowadzi pełnego postępowania wyjaśniającego celem oceny istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a w wydanym postanowieniu nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że wskazywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powody odmowy wszczęcia postępowania na wniosek A. W. nie dawały podstaw do zastosowania przez ten organ przepisu art. 61a Kpa. Zdaniem Sądu, argumenty podawane przez Kolegium w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie postanowień, przemawiające za odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 154 Kpa takie jak: 1) charakter kwestionowanych w tym trybie decyzji wydanych w sprawie o stwierdzenie nieważności (decyzje związane), 2) dążenie wnioskodawcy poprzez zastosowanie tego trybu weryfikacji decyzji do usankcjonowania stanu niezgodnego z prawem, jak też do ponownej merytorycznej weryfikacji kwestionowanych decyzji, 3) brak wykazania przez wnioskodawcę słusznego interesu strony jako wyłącznie interesu prawnego, 4) toczące się przed WSA w Warszawie postępowanie w przedmiocie oceny legalności decyzji kwestionowanych przez wnioskodawcę - nie mogły stanowić przeszkody tamującej samo wszczęcie postępowania na skutek podania skarżącej z dnia [...] lipca 2016 r. W ocenie Sądu, poruszone wyżej zagadnienia winny być rozważone przez SKO w [...] w toku postępowania nadzwyczajnego prowadzonego na podstawie art. 154 Kpa. To, czy kwestionowane w zakresie podanym we wniosku decyzje nr [...] i [...], z uwagi na ich charakter, nadają się do weryfikacji w nadzwyczajnym trybie uchylenia decyzji, to jaki wpływ na możliwość rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 154 Kpa ma zawisła wcześniej przed WSA w Warszawie sprawa sądowoadministracyjna o sygn. akt I SA/Wa 960/15, to jakie argumenty powołuje wnioskodawca na uzasadnienie swego wniosku i czy dotyczą one słusznego interesu strony lub interesu społecznego, SKO w [...] musi ocenić przed wydaniem decyzji kończącej sprawę. Poruszone wyżej kwestie mogą mieć bowiem wpływ na merytoryczny wynik sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Sądu, zwłaszcza poruszona przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kwestia toczącej się sprawy o sygn. akt I SA/Wa 960/15 mogła być rozważana, ale w aspekcie konieczności zawieszenia postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, tj. w zakresie wystąpienia tzw. zagadnienia wstępnego. Biorąc pod uwagę wyrażoną w art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa" zasadę niedublowania postępowań mających na celu weryfikację kwestionowanej decyzji (obligatoryjne zawieszenie postępowania sądowego wszczętego po wszczęciu administracyjnego postępowania nadzwyczajnego) należałoby rozważyć sytuację odwrotną, także w aspekcie zawieszenia postępowania nadzwyczajnego. Prawomocne rozstrzygnięcie przez WSA w Warszawie tzw. zagadnienia wstępnego może bowiem polegać na tym, że kontrolowana przez sąd decyzja (decyzje) jest obciążona istotnymi wadami tego rodzaju, że podlega wycofaniu z obrotu prawnego, co niewątpliwie rzutuje na sposób rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w trybie art. 154 Kpa. Dla sprawy o uchylenie decyzji znaczenie ma bowiem to, czy istnieje w obrocie prawnym przedmiot kontroli (kwestionowana decyzja) i to, jakimi wadami kwestionowana decyzja jest obciążona, skoro ten tryb weryfikacji odnosi się do decyzji niewadliwych lub też obciążonych wadami niekwalifikowanymi. Zastrzeżenia Sądu budzi również to, że SKO w [...] nie wyjaśniło w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny i dokładny, w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kwestii legitymacji A. W. do bycia stroną postępowania o częściowe uchylenie decyzji nr [...] i [...]. Z treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że skarżąca domaga się uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji nadzorczej, w części dotyczącej działek nr [...] i [...], natomiast decyzji odwoławczej, w części w jakiej ta decyzja utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, w zakresie działki nr [...]. Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby A. W. przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...]. Poza tym z osnowy decyzji nr [...] nie wynika, aby decyzja odwoławcza rozstrzygała o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało zaskarżone postanowienia z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 61a § 1 Kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO w [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Kolegium weźmie pod uwagę także to, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I OZ 477/17 (fakt znany sądowi z urzędu) oddalił zażalenie M. B. na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 września 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 960/15 o odmowie przywrócenia M. B. terminu do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 960/15, która to skarga kasacyjna (jedyna wniesiona od powyższego wyroku) została wcześniej odrzucona przez WSA w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 960/15. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Ppsa orzekł, jak w sentencji. O zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).