I SA/Wa 3282/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi A.K. i R.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania A.K. i R.K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Wójt Gminy [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł naliczoną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości C., gmina [...], oznaczonej nr [...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność A. i R.K. wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i R.K. zgłaszając zastrzeżenia dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości, podnosząc m.in., że nowy, sporządzony w sprawie operat nie odbiega od pierwotnej wersji oraz że w ich ocenie zasadne jest powołanie przez organ nowego, niezależnego rzeczoznawcy i dokonanie przez niego ponownej wyceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że przy wydaniu decyzji zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) zwanej dalej "ugn", która to ustawa w Dziale III w Rozdziale 7 szczegółowo określa warunki i zasady udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Organ przytoczył m. in. treść art. 144 ust. 1, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2 oraz art. 146 ugn podkreślając, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż Gmina [...] wykonała inwestycję polegającą na budowie odcinka wodociągu i kanalizacji m.in. w miejscowości C. stwarzając w ten sposób warunki do podłączenia do sieci wodociągowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność A. i R.K.. Wartość tej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej została określona w operacie szacunkowym A.O. z dnia [...] grudnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił zaś opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując m.in., że sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawierał liczne błędy i uchybienia, które powodowały, że nie mógł on stanowić podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił uwagi Kolegium i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu – A.O. wykonanie nowego operatu szacunkowego. Został on sporządzony w dniu [...] czerwca 2014 r. Uznając zaś sporządzony operat za wiarygodny i zgodny z przepisami prawa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie stwierdziło zaś nieprawidłowości, które mogłyby skutkować zmianą zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium w sprawie istniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż nastąpił wzrost wartości należącej do odwołujących nieruchomości wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej sieci wodociągowej, a organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że określenie wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie opłaty adiacenckiej obligatoryjnie winno nastąpić w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Zasady określania wartości nieruchomości oraz wymogi jakie muszą być spełnione w tym zakresie regulują przepisy ugn oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zdaniem SKO w P., opinia rzeczoznawcy z dnia [...] czerwca 2014 r. sporządzona została zgodnie z przepisami powołanej ugn oraz wskazanego wyżej rozporządzenia i była właściwa do ustalenia opłaty. Organ szczegółowo opisał zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę szacowania wartości nieruchomości i podkreślił, że po analizie treści operatu nie znaleziono podstaw do zakwestionowania przedstawionej w nim wyceny. Przedłożony operat nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia wiarygodności i mocy dowodowej i nie można uznać, że jest to opinia dowolna, czy obarczona błędami. Zdaniem organu, wniosek odwołujących o odrzucenie niniejszego operatu i powołanie nowego rzeczoznawcy majątkowego jest bezzasadny. SKO w P. zaznaczyło ponadto, że w orzecznictwie ugruntowany został pogląd, iż ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organy mają obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, a także czy jest on logiczny i zupełny, czy opinia nie zawiera sprzeczności lub niezgodności z prawem. Organ odwoławczy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowadministracyjne oraz treść art. 157 ust. 1 ugn i podkreślił, że kwestionowanie sporządzonego operatu jest możliwe poprzez przedstawienie stosownego kontrdowodu. Zdaniem organu w sytuacji, gdy odwołujący nie zakwestionowali skutecznie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego - nie przedłożyli ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ani własnej kontrwyceny nieruchomości, brak było dowodu przeciwnego mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy [...] i tym samym brak było podstaw do wyliczenia opłaty adiacenckiej w innej wysokości. Tym samym SKO w P. uznało, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest zgodne z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A.K. i R.K. podnosząc, że wydane w sprawie decyzje są wadliwe, bowiem wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony ponownie przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, tj. A.O.. Skarżący zaznaczyli, że w decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wytknięto wskazanemu rzeczoznawcy kilka poważnych uchybień dotyczących wcześniej sporządzonego operatu, mimo to Wójt Gminy [...] zlecił wykonanie kolejnego operatu tej samej osobie. W ocenie skarżących ponowny operat jest niewiarygodny i powinien zostać wykonany przez osobę postronną. Kolejna wycena jest pobieżna i ogólnikowa. Organ nie odniósł się ponadto do podnoszonego w odwołaniu zarzutu co do braku zmian kwoty wzrostu wartości nieruchomości. W nowym operacie ostateczna wycena nie zmieniła się, co może świadczyć o nierzetelności i stronniczości powołanego biegłego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że określenie wzrostu wartości nieruchomości w postępowaniu w przedmiocie opłaty adiacenckiej następuje w drodze opinii uprawnionego rzeczoznawcy majątkowego. Stosowna opinia rzeczoznawcy majątkowego (operat szacunkowy) jest podstawowym dowodem w sprawie. Istotne jest przy tym, że rzeczoznawca majątkowy wykonując swoje czynności kierować się musi zasadą bezstronności, co jednoznacznie wynika z treści art. 175 ugn. Zgodnie zaś z art. 176 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wprowadzenie przez ustawodawcę powołanego art. 176, mimo obowiązywania art. 84 § 2 Kpa, wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1382/12). Zgodnie z powołanym art. 84 § 2 Kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Nie ulega wątpliwości, że jedną z przesłanek określonych w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 176 ugn jest przesłanka wyłączenia z mocy samego prawa rzeczoznawcy majątkowego od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był biegłym. Z tą przesłanką wiąże się kolejna przesłanka wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego z mocy prawa od udziału w postępowaniu prowadzonym w sprawie, wymieniona w art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 176 ugn. Rzeczoznawca majątkowy, sporządzając operat szacunkowy który jest w sprawie kluczowym dowodem, bierze bowiem udział w wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji. Zdaniem Sądu, wskazane przesłanki w odniesieniu do rzeczoznawcy majątkowego oznaczają sytuację, w której określony rzeczoznawca majątkowy, jako powołany przez organ biegły, sporządził opinię o wartości nieruchomości - operat szacunkowy, będący podstawą do wydania decyzji administracyjnej, która to decyzja została następnie uchylona, ze względu na wady sporządzonej opinii, w wyniku czego zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ponownego sporządzenia stosownego operatu. Innymi słowy jeżeli przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii. Powinien on podlegać wyłączeniu stosownie do art. 176 ugn w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa oraz art. 84 § 2 Kpa. Rzeczoznawca, który sporządzał już opinię w sprawie, zakwestionowaną następnie przez organ drugiej instancji, ma już bowiem wypracowane stanowisko w sprawie, co nasuwa uzasadnione wątpliwości, co do jego bezstronności i obiektywizmu. Do wydania nowej opinii powinien być wówczas powołany inny rzeczoznawca majątkowy. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że rzeczoznawca majątkowy A.O. sporządziła operat szacunkowy z [...] grudnia 2013 r., w oparciu, o który wydano uchyloną przez organ drugiej instancji decyzję z dnia [...] marca 2014 r., ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej własność A. i R.K. i mimo, że przyczyną uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2014 r. była wadliwość sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny, sporządziła ona następnie operat szacunkowy z dnia [...] czerwca 2014 r. stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Oznacza to tym samym, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, który powinien podlegać wyłączeniu. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 176 ugn w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 Kpa oraz, wobec niedostrzeżenia tego zagadniania przez organy obu instancji, także z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności Wójt Gminy [...] oceni, czy nadal ma kompetencje do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Z przepisu art. 145 ust. 2 ugn wynika bowiem, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze to, że 3-letni termin dotyczy rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, Lex 508131), a datą decydującą jest data wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie data jej doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 291/13). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.