I SA/Wa 329/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...] dotyczącą zwrotu nieruchomości położonej we wsi N. gm. W., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Naczelnik Gminy W., decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. Nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości niezabudowanej o pow. [...] m2 położonej we wsi N. gm. W., oznaczonej jako działka nr [...] (obecnie nr [...]), stanowiącej własność C. i M. małżonków M. Wywłaszczona nieruchomość, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. została przeznaczona pod budowę trasy [...] odcinek [...]. Za wywłaszczoną nieruchomość zostało wypłacone odszkodowanie w wysokości [...] zł (przed denominacją). Pismem z dnia [...] października 2004 r. Państwo C. i M. M. zwrócili się z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości, wskazując na brak realizacji celu jej wywłaszczenia. Działka Nr [...], stanowiąca własność Skarbu Państwa, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. została przekazana nieodpłatnie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji dróg krajowych ( Dz. U. Nr 80 poz. 721). W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedmiotowa działka przeznaczona została pod drogę (najazd na autostradę). Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka I przebiegającego przez województwo [...] – od granicy województwa [...] do węzła "[...]" i przedmiotowa nieruchomość została nią objęta. Wniosek w sprawie zwrotu nieruchomości został ponowiony przez poprzednich właścicieli, pismem z dnia 9 września 2009 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta Z. zwrócił część wywłaszczonej nieruchomości położonej we wsi N. gm. W. oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 oraz zobowiązał C. i M. M. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł. W złożonym od tej decyzji odwołaniu Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w W. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w zakresie zwrotu ww. nieruchomości i wniosła o jej uchylenie. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, że organ całkowicie pominął okoliczność, iż w odległości około [...] m od wywłaszczonej nieruchomości znajdował się wiadukt drogowy wybudowany w latach 1979 - 1985 r., a zasady sztuki budowlanej związanej z realizacją tego typu obiektów inżynieryjnych obligują wykonawcę do szczegółowego pomiaru nieruchomości, na której usytuowany jest dojazd i zjazd z obiektu, jak i nieruchomości sąsiednich. W opinii GDDKIA niewątpliwym jest, iż na przedmiotowej nieruchomości pomiary takie musiały zostać wykonane. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia [...] kwietnia 2010 r., Nr [...] dotyczącą zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, natomiast w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Wojewoda wskazał, że Starosta Z. ustalił, iż działka nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. przeznaczona jest pod drogę (najazd na autostradę) oraz objęta jest decyzją Wojewody [...] Nr [...] z [...] lipca 2005 r., ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka przebiegającego przez województwo [...] - od granicy województwa [...] do węzła "[...]". Zdaniem Wojewody przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ugn, dotyczące zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, mówią o faktycznej realizacji celu wywłaszczenia. Nie jest więc wystarczające uzyskanie pełnej dokumentacji inwestycji, która umożliwia jedynie przystąpienie do jej realizacji. Powyższe oznacza, że nawet posiadanie przez inwestora ostatecznych decyzji, pozwalających na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji przy braku wykonania jakichkolwiek prac na nieruchomości w ciągu 7 lat, uzasadnia wniosek, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia. Oznacza to, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] nie jest wystarczającą przesłanką uzasadniającą odmowę zwrotu ww. nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli. Dalej Wojewoda wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 18 grudnia 2009 r. oględzin ww. nieruchomości stwierdzono, że na działce nie ma śladów prowadzonych inwestycji. Działka nie jest uprawiana rolniczo, rosną na niej trawy, a na części działki leżą karpy po wyciętych drzewach. Według oświadczenia byłego właściciela od czasu wywłaszczenia w 1979 r. na przedmiotowej działce nie były prowadzone żadne prace związane z planowaną inwestycją. Według Wojewody bezsporne jest zatem, iż na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, żądając uchylenia decyzji organu drugiej instancji, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podtrzymała argumentację prezentowaną na etapie postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 102 poz. 651 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na pobieżnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy w kontekście nieustalenia jakie konkretnie prace były planowane do wykonania na nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. W., stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] wywłaszczoną pod budowę trasy [...] na odcinku [...]. Skarżąca wskazała, że opisany cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został określony nie tylko ogólnie ale również i przede wszystkim nieprecyzyjnie, bowiem zarówno w chwili wywłaszczenia jak i obecnie brak jest legalnej definicji pojęcia "trasa". Według skarżącej użyte w w/w decyzji pojęcie "trasa" w istocie rzeczy dotyczy pasa drogowego, którego definicja zawarta była w art. 18 ust. 1 ówczesnej ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z przywołanym art. 18 ust. 1 pasem drogowym był pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne. W pasie drogowym mogą znajdować się ponadto budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz z obsługą ruchu drogowego. Po analizie w/w przepisu, w kontekście stanu faktycznego nieruchomości ustalonego przez organ I instancji w trakcie przeprowadzonej w dniu 18 grudnia 2009 r. na przedmiotowej nieruchomości wizji lokalnej, zdaniem skarżącej, nie zostało udowodnione twierdzenie, iż na przedmiotowej nieruchomości nie poczyniono od momentu wywłaszczenia żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W szczególności podkreślenia wymaga fakt, iż zarówno organ I jak i organ II instancji całkowicie pominęły okoliczność, iż w odległości ok. [...] m od wywłaszczonej nieruchomości znajdował się wiadukt drogowy wybudowany w latach 1979 - 1985 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz ją poprzedzająca naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 określa przesłanki kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Chodzi tu więc o sytuację, gdy we wskazanym terminie bez względu na przyczynę takich zaniechań w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art.137 ust.1 pkt 1 u.g.n. ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 u.g.n. należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10 letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy. Kwestią mającą znaczenie dla niniejszej sprawy było ustalenie więc czy zachodzi przesłanka zbędności określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. W tym celu, z uwagi na stan faktyczny sprawy, konieczne było zbadanie czy w okresie wskazanym w przepisie art. 137 ust. 1 u.g.n. pkt 1, doszło do podjęcia prac związanych z realizacją celu zbieżnego z celem wywłaszczenia – w tym przypadku budową trasy [...] odcinek [...]. I tak, zdaniem Sądu, organy obu instancji po pierwsze nie ustaliły, czy przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w ramach linii rozgraniczających trasę. Słowem chodzi tu o bezsporne wykazanie przebiegu przez nieruchomość C. i M. małżonków M. trasy, bądź jej elementu lub też obiektów, urządzeń i budowli związanych z jej obsługą. Po drugie, pomimo podnoszonej w postępowaniu odwoławczym przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad kwestii, iż w odległości ok. [...] m od wywłaszczonej nieruchomości wybudowano w latach 1979 - 1985 r. wiadukt drogowy, organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych ustaleń, tzn. czy budowa ta miała związek z inwestycją i czy była rozpoczęciem jej realizacji. Jednocześnie, wobec znaczenia w niniejszej sprawie dwóch decyzji lokalizacyjnych - decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1976 r., Nr [...] (budowa trasy [...] odcinek [...]) oraz decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] (lokalizacja autostrady płatnej [...] dla odcinka I przebiegającego przez województwo [...] – od granicy województwa [...] do węzła "[...]") organ ustali, czy pomimo odmiennej nazwy, w obu orzeczeniach, inwestycji są to inwestycje tożsame, a w sytuacji odpowiedzi pozytywnej, ustali czy budowa wiaduktu, na który powołuje się strona skarżąca miała związek z tą inwestycją i z jakich dokumentów źródłowych to wynika. Dopiero powyższe ustalenia organu, jeżeli będą korzystne dla C. i M. małżonków M., skutkować będą pozytywnym rozpatrzeniem żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego (art.21 ust.1 oraz art.64 ust.1 i 2 Konstytucji) i nie może być ograniczane przez organy administracji stosujące prawo. Konstatując, Sąd w niniejszym składzie, nie przesądzą o negatywnym - dla Państwa M. - załatwieniu sprawy przez organy administracji publicznej, jednakże w ocenie Sądu brak należytego wyjaśnienia sprawy, skutkuje stwierdzeniem naruszenia przepisów art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Pierwszy z wymienionych przepisów kpa stanowi jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Jej konkretyzację stanowią art. 77 § 1 kpa i 80 kpa, obligujące organy do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6