I SA/Wa 3294/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. R., J. R., T. B., M. R., M. G., R. R., Z. R. i M. R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] oznaczonej [...], stanowiącej własność M. R. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako [...], stanowiącej własność N. R. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 1967 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. ustaliło odszkodowanie w kwocie [...] zł za budynek gospodarczy (stajnię) znajdujący się na nieruchomości położonej w gm. kat. R., oznaczonej jako [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1968 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, m. in. ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r. wystąpili A. R., T. B., M. R., M. G., J. R., R. R., Z. R. R. oraz M. R. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...]. Minister uzasadnił, że cel wywłaszczenia był zgodny z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. z dnia [...] lutego 1963 r., z której wynika, iż przewidywana inwestycja obejmująca budowę bloku międzyosiedlowego była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Spełniona została zatem przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Dodał, że wymóg przeprowadzenia rokowań został także spełniony. W związku z czym uznał, iż wniosek Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w R. z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony. Ponadto spełniał wymogi ustawowe. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona w dniu [...] października 1965 r. i stawił się na nią jeden ze spadkobierców M. R. Nie brał w niej udziału biegły – jednakże uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Wysokość odszkodowania za przedmiotowy grunt ustalona została na podstawie regulacji, które szczegółowo ustanawiały zasady przyznawania odszkodowań, tj. ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, położonych w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych miały charakter cen sztywnych. Ponadto odszkodowanie za rośliny oraz zabudowania przyznano na podstawie opinii biegłych. W związku z czym nie można stwierdzić naruszenia przesłanek ustawowych wywłaszczenia. A. R., T. B., M. R., M. G., J. R., R. R., Z. R. oraz M. R. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy - zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie, m. in. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania, a także skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Ponadto wskazali na naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. - poprzez przyjęcie, że ubiegający się o wywłaszczenie przeprowadził z właścicielem wywłaszczonej nieruchomości rokowania oraz naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 16 ust. 1 a także art. 21 ww. ustawy wywłaszczeniowej. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie co do jej istoty (wyrok Naczelnego Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz. 35). Natomiast o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 94/99 – Lex Polonica nr 393006). Minister stwierdził, iż wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) - zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić zaskarżone orzeczenie. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ww. ustawy na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Natomiast celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było budownictwo mieszkaniowe - co mieści się w dyspozycji ww. przepisu art. 3 ust. 2. Jak wynika z decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. z dnia [...] lutego 1963 r. o lokalizacji szczegółowej nr [...] przedmiotowa inwestycja obejmująca zabudowę [...], była ujęta w ówcześnie obowiązującym wieloletnim planie gospodarczym. Potwierdza to zatem, że wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wypełniało przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, określone w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Pismem z dnia 27 maja 1965 r. Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w R. wystąpiła do M. R. z propozycją dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości. Osoba ta zmarła jednak w dniu [...] kwietnia 1953 r. Na przedmiotową ofertę pismem z dnia 9 czerwca 1965 r. odpowiedzieli jej spadkobiercy R. R. i A. R. wskazując, że nie wyrażają zgody na zawarcie cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zatem brak było podstaw do dalszych pertraktacji ze spadkobiercami - skoro nie wyrazili zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Przy czym - jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w R. z dnia [...] sierpnia 1965 r. - ubiegający się o wywłaszczenie prowadził postępowanie ugodowe ze spadkobiercami M. R., na skutek którego w Państwowym Biurze Notarialnym ustalony został termin zawarcia umowy i tylko nieporozumienia między spadkobiercami uniemożliwiły zawarcie kontraktu. Jednocześnie - wbrew twierdzeniom skarżących - to na ubiegającym się o wywłaszczenie spoczywał obowiązek przeprowadzenia rokowań, a nie na organie wywłaszczeniowym. Powyższe wskazuje, że nie można stwierdzić, by w jakikolwiek sposób został naruszony art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ podniósł też, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, zgłoszony właściwemu organowi. We wniosku należało wskazać, m. in. nieruchomość, z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela i wyniki rokowań. Wobec odmowy dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości wniosek z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego był uzasadniony - przy czym zawierał wszystkie elementy wymagane przepisem art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zgodnie z art. 16 tej ustawy zawiadomieniem z dnia [...] września 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, wyznaczonej na dzień [...] października 1965 r. Zawiadomienie to było również wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. w dniach od [...] października 1965 r. do [...] października 1965 r. Zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r. - w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia i przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie rozprawa wywłaszczeniowo - odszkodowawcza została przeprowadzona z udziałem jednego ze spadkobierców M. R., ale nie brał w niej udziału biegły, który sporządził opinię szacunkową. Brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07 - publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08 - niepubl.). W kontrolowanej nadzorczo sprawie biegli brali udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie pisemnych opinii szacunkowych. Ponadto, jak wynika z treści decyzji z dnia [...] sierpnia 1966 r., podstawą obliczenia wysokości należnego odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335 ze zm.). Wysokość przyznanego odszkodowania ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni wywłaszczanej nieruchomości i sztywnej stawki określonej w obowiązujących tabelach - co uczyniono prawidłowo. Obliczenie należnego za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowania miało charakter prostego działania matematycznego, zatem odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Zaskarżoną decyzją przyznano również odszkodowanie za rośliny i za zabudowania. Minister zauważył, że wycena zabudowań sporządzona przez dwóch biegłych różni się nieznacznie (w granicach 5%) i wynika z różnic w ocenie stopnia zużycia budynku mieszkalnego, stodoły i klatek na króliki. Organ orzekający o wywłaszczeniu był uprawniony do przyjęcia jednej z opinii w ramach swobodnej oceny dowodów. Zatem brak jest podstaw do uznania, iż przyjęcie przez organ jednej z opinii biegłych było nieprawidłowe. Zatem również w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie naruszono prawa. Odnosząc się do zarzutów, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej organ zauważył, iż decyzja ta została nie została skierowana do zmarłej M. R., lecz do stron wywłaszczanych, tj. do spadkobierców ww. zmarłej. Jak wynika z odwołania A. R. i P. R. otrzymali oni decyzję wywłaszczeniową. Ponadto to z ich odwołania organ II instancji prowadził postępowanie i do nich skierował decyzję z dnia [...] czerwca 1967 r. M. R. wskazana została w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 1966 r. jedynie informacyjnie, natomiast spadkobiercy otrzymali decyzje organów obu instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: A. R., T. B., M. R., M. G., J. R., R. R., Z. R. i M. R., zaskarżając ją w całości. Wnieśli o: - uchylenie decyzji Ministra z dnia [...] października 2013 r. oraz na podstawie art. 135 ppsa o uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. - stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości pgr [...] kat. nr [...] nr [...], nr [...] i nr [...] stanowiących własność M. R.; - stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r., nr [...]; - stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] listopada 1967 r. o przyznaniu M. R. dodatkowego odszkodowania w związku z dokonanym wywłaszczeniem; - stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1968 r., zatwierdzającej decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] listopada 1967 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie i przyjęcie, iż wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do osoby zmarłej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 2) naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ubiegający się o wywłaszczenie organ, tj. Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w R. przeprowadziła z właścicielem nieruchomości rokowania odnośnie umownego nabycia nieruchomości, podczas gdy organ wystąpił o dobrowolne odstąpienie nieruchomości do osoby nieżyjącej M. R.; 3) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż Miejska Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w R. złożyła wniosek spełniający wymogi ustawowe, podczas gdy organ wskazał jako właściciela osobę zmarłą M. R.; 4) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. zawiadomiło o wszczęciu postępowania za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości, podczas gdy w aktach sprawy brak jest dowodów na powyższe, a z okoliczności sprawy wynika, że organ zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysłał do osoby nieżyjącej M. R.; 5) naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, pomimo niewysłuchania biegłych na rozprawie, nie stanowi rażącego naruszenia prawa; 6) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez ocenę, że nie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa przez organy orzekające w sprawie i w konsekwencji przez niezastosowanie ww. przepisów w sytuacji niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenia tego materiału przez organ administracji oraz nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy a mających istotny wpływ na wynik sprawy. Swoją skargę skarżący uzasadnili tym, że w chwili wydania weryfikowanych orzeczeń administracyjnych nie żyła strona, do której skierowane było orzeczenie. Organ orzekający o wywłaszczeniu nie ustalił prawidłowo właścicieli nieruchomości i w konsekwencji wydal decyzję na rzecz osoby zmarłej, przez co rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nie wystąpił do P. i A. R. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo administracyjnym zaniechanie tego obowiązku stanowi rażące naruszenie prawa. Taki pogląd wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 669/07. Organ potraktował, jako stronę postępowania, nieżyjącą M. R., nie uznając za strony jej spadkobierców. Nie mógł więc też uznać, że prowadzenie z nimi jakichkolwiek rozmów to prowadzenie rokowań z właścicielem nieruchomości, czego wymaga ustawa wywłaszczeniowa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1967 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] sierpnia 1966 r., dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. kat [...], oznaczonej jako [...], stanowiącej własność M. R. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego była ustawy z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy na obszarze miasta mogła być wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przy czym przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budownictwo mieszkaniowe - co wynika z decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w R. z dnia [...] lutego 1963 r., nr [...]. W powołanym akcie ustawodawca wskazał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy (art. 6 ust. 1 ww. ustawy). Sąd podziela stanowisko organu, że wymóg przeprowadzenia rokowań został wypełniony - bowiem co prawda odpowiednie pismo zostało wysłane do zmarłej M. R., jednak na ofertę odpowiedzieli jej następcy prawni i posiadacze przedmiotowej nieruchomości tj. P. R. i A. R. - którzy nie wyrazili zgody na jej dobrowolne odstąpienie (pismo z dnia 9 czerwca 1965 r.). Przy czym czynności, jakie podjął podmiot występujący o wywłaszczenie w stosunku do tych osób, opisane zostały przez nie w odwołaniu od orzeczenia wywłaszczeniowo- odszkodowawczego. W tym przypadku nieuprawniony jest zatem pogląd skarżących, iż ubiegający się o wywłaszczenie takich rokowań nie przeprowadził. Następcy prawni zmarłej - jako posiadacze przedmiotowej nieruchomości - udzielili odpowiedzi ma wystąpienie o zbycie nieruchomości. Brali zatem czynny udział w etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Powyższe powoduje, że za prawidłowe należy uznać wystąpienie Miejskiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w R. z dnia [...] sierpnia 1965 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. W ten sposób uczyniono bowiem zadość przepisowi art. 15 powołanej ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m.in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbiorów dokumentów, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela i wyniki rokowań. Przy czym - jak wynika z akt archiwalnych sprawy - wniosek spełniał te warunki, gdyż wskazywał nieruchomości, ich powierzchnię oraz oszacowanie ich wartości. W uzasadnieniu powoływał także lokalizację szczegółową nr [...] oraz informację, iż właściciele wezwani zostali do dobrowolnego odstąpienia tego terenu, a także - w części uzasadnienia odnoszącej się do przedmiotowych parceli - znajdowała się informacja, że M. R. nie żyje, a spadkobiercy zażądali odrębnego oszacowania wartości użytkowanych przez nich parcel – co było niemożliwe, gdyż po zmarłej właścicielce nie dokonano działu spadku. W kontrolowanej w trybie nadzorczym sprawie wywłaszczeniowej odbyła się rozprawa administracyjna. Jak stwierdzono w protokole z niej, termin rozprawy został podany do publicznej wiadomości. Brały w niej udział osoby, których nieruchomości były objęte wnioskiem wywłaszczeniowym. Ponadto z jego treści wynika, że na rozprawie spadkobiercy po M. R. zostali zobowiązani do przedłożenia postanowienia o przyznaniu praw do spadku - w terminie 14 dni licząc od dnia rozprawy. Taki zapis może świadczyć o tym, że spadkobiercy byli obecni na rozprawie – a przynajmniej jeden z nich. Fakt ten potwierdza również podpis " R." znajdujący się na końcu protokołu – obok dwóch nieczytelnych podpisów. Ponadto z pisma Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w R. z dnia 11 maja 1966 r. wynika, że nie może ona nabyć przedmiotowych działek w drodze dobrowolnej ugody, ponieważ spadkobiercy po M. R. - mimo wyrażenia zgody na rozprawie wywłaszczeniowej na odstąpienie nieruchomości - nie przystąpili do podpisania aktu notarialnego. Na mocy przepisu art. 21 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Powyższe oznacza, że odszkodowanie powinno zostać ustalone na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, w liczbie ustalonej przez organ, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Innymi słowy ustalenie odszkodowania powinno być poprzedzone rozprawą oraz wysłuchaniem na niej opinii biegłych, która to opinia powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną wyżej nieruchomość została ustalona na podstawie opinii biegłych, powołanych na zlecenie organu – przy czym byli to biegli z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. - w trybie wskazanego art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie uczestniczyli oni jednak w przeprowadzonej rozprawie. Sąd nie uznał za rażące naruszenie prawa nieobecności biegłych na rozprawie, gdyż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, brak biegłego na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, jednakże nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto odszkodowanie za grunt było ustalane na podstawie współczynników wynikających z położenia nieruchomości, rodzaju gleby. Zatem jego wysokość była po prostu konsekwencją przeprowadzenia prostego działania matematycznego. Wyceny za rośliny oraz budynek znajdujący się na nieruchomości dokonali także biegli. W związku z powyższym Sąd uznał, że nie można zarzucić przedmiotowym decyzjom wywłaszczeniowo - odszkodowawczym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza tym należy podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności nie ma na celu usuwania wad postępowania administracyjnego, lecz służy wyłącznie usuwaniu z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. I SA 1834/00: " Aby ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa - nie można pominąć zagadnienia, czy - niezależnie od oczywistych uchybień organu odszkodowawczego - orzeczona wysokość odszkodowania odpowiadała prawu." Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wykazał, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób prawidłowy na podstawie przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych. W postępowaniu wywłaszczeniowo - odszkodowawczym spełniono wymóg przeprowadzenia rokowań, sporządzenia opinii szacunkowych (przez niezależnych biegłych) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że w chwili wydania weryfikowanych orzeczeń administracyjnych nie żyła M. R.– zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji administracyjnej skierowanej do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa - Sąd uznał go za nieuzasadniony. Co prawda oferta dotycząca rokowań została skierowana do M. R. - która figurowała jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej - jednakże na tę ofertę odpowiedzieli jej spadkobiercy i jednocześnie posiadacze nieruchomości. Następcy prawni zmarłej wiedzieli zatem o możliwości odstąpienia nieruchomości i o zaproponowanej im cenie. Na rozprawie administracyjnej zostali zobowiązani do złożenia dokumentów stwierdzających ich następstwo prawne po zmarłej właścicielce nieruchomości. Brali zatem czynny udział zarówno w czynnościach poprzedzających wniosek wywłaszczeniowy, jak też w postępowaniu przed organem I instancji. A. i P. R. otrzymali decyzję organu I instancji w dniu [...] września 1966 r. a następnie wnieśli odwołanie od tej decyzji pismem z dnia [...] września 1966 r. Zostało ono przez organ II instancji rozpoznane merytorycznie, a decyzja została im doręczona. Przy czym strony te - jak wynika z treści odwołania - same stwierdzały, że są spadkobiercami zmarłej. W tych okolicznościach zostały zagwarantowane ich prawa - jako następców prawnych zmarłej i jednocześnie posiadaczy nieruchomości - oraz został im zapewniony czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu czynności podejmowane w tej sprawie przez organy administracji i wnioskodawcę wywłaszczenia dobitnie świadczą o tym, że to oni byli traktowani jako strony postępowania - a nie ich zmarła matka. Również w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdzają: " nic nam nie było wiadomo o wywłaszczeniu do dnia [...] września br. to jest data otrzymania orzeczenia o wywłaszczeniu nas." Zatem zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne – gdyż postępowanie nie było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej. Reasumując Sąd uznał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.