I SA/Wa 33/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Inwestycji i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że pismem z dnia [...] października 2014 r. [...] wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wydaną na postawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), w sprawie nabycie z mocy prawa przez Powiat [...] z dniem [...] stycznia 1999 r. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...], położonej w gminie [...] i stanowiącej współwłasność [...], wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z odwołaniem od przedmiotowej decyzji. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które utrzymane zostało w mocy wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. odmówił skarżącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał na niedochowanie ustawowego miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wnieśli zażalenie. Po jego rozpatrzeniu Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił cel, tryb i zasady wznowienia postępowania administracyjnego. Organ II instancji podkreślił, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Z treści pisma [...] z dnia [...] października 2014 r. wynika, że skarżący po raz pierwszy dowiedzieli się o postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jak również o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w dniu 6 października 2014 r., w którym pełnomocnik skarżących zapoznał się z aktami przedmiotowego postępowania. Z akt sprawy oraz uzasadnienia postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. wynika natomiast, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. ostała skutecznie doręczona stronom postępowania w dniu 14 lipca 2014 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne poświadczenia odbioru. Przedmiotową decyzję odebrał [...] w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik do doręczeń [...] oraz w imieniu brata [...] jako dorosły domownik mieszkający pod tym samym adresem. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15. W tej sytuacji Minister przyjął, że skarżący powzięli wiadomość o przedmiotowej decyzji w dniu jej doręczenia, tj. 14 lipca 2014 r. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją, że skarżący nie wiedzieli o toczącym się postępowaniu, ponieważ nie zostali o nim zawiadomieni, jak również że [...] nie został zawiadomiony o wydaniu decyzji, bowiem przesyłkę do niego zaadresowaną odebrał [...], przy czym brak wzmianki, że uczynił to jako dorosły domownik, a zatem decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, jak również o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w aktach oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że powyższe pismo zostało doręczone bezpośrednio do rąk skarżących w dniu 27 marca 2014 r. Ponadto w aktach postępowania znajduje się notatka urzędowa pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego, z której treści wynika, że w dniu 27 czerwca 2014 r. m.in. [...] zapoznał się z aktami sprawy, nie zgłaszając przy tym uwag czy żądań. Powyższe w ocenie Ministra jednoznacznie przesądza, że zarówno [...] r, jak i [...] mieli wiedzę o postępowaniu toczącym się w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowego doręczenia przesyłki adresowanej do [...], Minister przywołał treść art. 43 kpa i wyjaśnił, że przewidziana w tym przepisie tzw. zastępcza forma doręczenia pisma rodzi domniemanie prawne, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako dorosły domownik, która pokwitowała odbiór, przyjęła je w celu oddania adresatowi. W konsekwencji przyjmuje się, że pismo zostało doręczone adresatowi. Do uznania określonej osoby za domownika, o którym mowa w art. 43 kpa, wystarczające jest, aby osoba odbierająca pismo zamieszkiwała z adresatem, prowadząc z nim wspólne gospodarstwo domowe lub też, aby będąc krewnym lub powinowatym, przebywała ona w miejscu jego zamieszkania. Jeżeli dorosły domownik nie odmawia przyjęcia przesyłki, to oznacza, że podjął się on doręczyć ją adresatowi. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie ulega wątpliwości, zdaniem organu II instancji, że [...], który odebrał przesyłkę kierowaną do brata [...], jest dorosłym domownikiem i mieszkał pod tym samym adresem co adresat przesyłki - [...]. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Minister wyjaśnił, że nie można podzielić stanowiska odwołujących się, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru ma znajdować się zobowiązanie domownika do doręczenia pisma adresatowi, bo taki obowiązek nie wynika z treści art. 43 kpa. Doręczenie pisma w trybie art. 43 kpa staje się skuteczne w chwili, w której pismo odbierze osoba wskazana w tym przepisie. Innymi słowy, elementem konstrukcyjnym doręczenia jest podjęcie się przez osoby wskazane w art. 43 kpa oddania pisma adresatowi. Okoliczność, czy i kiedy doszło do przekazania pisma adresatowi pozostaje natomiast bez znaczenia dla oceny skuteczności doręczenia i rozpoczęcia biegu terminów procesowych wynikających z dokonania doręczenia. Minister uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego doręczania [...] decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i skarżący mieli możność zapoznania się z treścią rozstrzygnięcia już w dniu skutecznego doręczenia, czyli w dniu [...] lipca 2014 r. Z akt sprawy wynika, że podanie o wznowienie postępowania zostało nadane w placówce pocztowej w dniu 14 października 2014 r., o czym świadczy data stempla pocztowego na kopercie. W tej sytuacji Minister uznał, że prawidłowo organ I instancji ustalił, że podanie o wznowienie zostało wniesione z przekroczeniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 § 2 kpa. Na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...]. Zarzucili organowi naruszenie: - art. 148 § 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest bezzasadne przyjęcie, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone po terminie, w sytuacji gdy prawidłowo oceniając stan faktyczny, organ administracji publicznej winien dojść do wniosków przeciwnych, - art. 43 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli przyjęcie, że dla zastosowania instytucji doręczenia zastępczego wystarczy, by doręczyciel pozostawił przesyłkę osobie, którą zastał w lokalu i nie jest konieczne, aby z dowodu doręczenia wynikało podjęcie się oddania pisma adresatowi, oraz uznanie, że w niniejszym przypadku doszło do doręczenia zastępczego, - art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa oraz art. 6 kpa poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, czyli przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, w szczególności, że skarżący brali udział w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W szczególności podkreślili, że w ich ocenie strona postępowania administracyjnego [...] nie wiedziała o toczącym się postępowaniu administracyjnym. [...] nie przekazał bowiem decyzji [...], ani wobec doręczyciela nie podjął się jej przekazania - nie wiedząc, że postępowanie się toczy, nie miał on bowiem świadomości znaczenia przesyłki. Jak wynika ze znajdującego się w aktach potwierdzenia nadania podpisany jest na nim [...], bez wzmianki, że uczynił to jako domownik i bez adnotacji, że podejmuje się on doręczyć pismo [...]. O tym, że postępowanie się toczyło, jaki był jego przedmiot, oraz o tym, że została wydana decyzja pozbawiająca go własności bez odszkodowania, [...], podobnie zresztą jak pozostali współwłaściciele, dowiedział się po przejrzeniu akt sprawy przez pełnomocnika w dniu 6 października 2014 r. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu, że [...] jest domownikiem [...] i w tej roli podjął przesyłkę, a także dowodu na podjęcie przez niego zobowiązania do oddania pisma adresatowi. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zmianę postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. o odmowie wznowienia postępowania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm ustawowych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 148 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. została stronom postępowania doręczona w sposób skuteczny w dniu 14 lipca 2014 r., o czym świadczą znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenia odbioru, a także że w rozpatrywanej sprawie skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego z uchybieniem ustawowego miesięcznego terminu. Prawidłowość tego stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15 wydanym w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd orzekający w pełni podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu tego wyroku. W szczególności Sąd wyjaśnił, że nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżących, że nie wiedzieli oni o toczącym się postępowaniu, bowiem nie zostali o nim zawiadomieni, nie mieli świadomości znaczenia pisma (decyzji), które otrzymali, a [...] nie został zawiadomiony o wydaniu decyzji, bowiem przesyłkę do niego adresowaną odebrał [...], przy czym brak jest wzmianki, że uczynił to jako domownik, a zatem decyzja nie została mu skutecznie doręczona. Można jedynie przypomnieć argumentację zawartą w uzasadnieniu powołanego wyżej orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 487/15, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda o wszczęciu przedmiotowego postępowania zawiadomił strony, w tym współwłaścicieli nieruchomości, jak również pouczył o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, zgłaszania żądań (zwrotne potwierdzenia odbioru powyższego pisma w aktach sprawy). Z możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym skorzystali [...] w dniu [...] czerwca 2014 r., o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy notatka urzędowa pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego. Z notatki tej wynika przy tym, że strony nie zgłosiły uwag i żądań oraz oświadczyły, że oczekują na decyzję w sprawie. W tej sytuacji nie można uznać, że byli właściciele nieruchomości nie mieli świadomości toczącego się postępowania. Odnosząc się natomiast do kwestii nieprawidłowego zdaniem skarżących doręczenia w tzw. trybie zastępczym przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., w powołanym prawomocnym wyroku Sąd wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 43 kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Określony w art. 43 kpa sposób doręczenia pisma opiera się zatem na domniemaniu, że osoba wskazana na potwierdzeniu odbioru pisma jako domownik adresata, która pokwitowała odbiór pisma, przyjęła je w celu oddania go adresatowi oraz że pismo to zostało mu doręczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06, LEX nr 321253). Jak przy tym wskazuje się w judykaturze, domownikiem w rozumieniu art. 43 kpa są takie osoby, dla których mieszkanie adresata jest ich aktualnym centrum życiowej działalności, ośrodkiem osobistych i majątkowych interesów. Nie ulega wątpliwości, że [...], który odebrał przesyłkę kierowaną do [...], brat skarżącego i współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości, jest dorosłym domownikiem, jest bowiem pełnoletni i mieszka pod tym samym adresem co skarżący. Jeżeli zatem dorosły domownik, o którym mowa w art. 43 kpa, nie odmawia przyjęcia od doręczyciela przesyłki, której nie jest adresatem,to wówczas oznacza to, że podjął się oddania przesyłki adresatowi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594). Podjęcie się przez dorosłego domownika doręczenia przesyłki adresatowi nie musi być natomiast potwierdzone na piśmie, ponieważ obowiązek taki nie wynika z obowiązujących uregulowań prawnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 192/07, LEX nr 494066). Dodatkowo dodać jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Orzeczenie wiąże również inne osoby, ale tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie. Istota tego przepisu polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Z uwagi na moc wiążącą orzeczenia, wynikającą z tego przepisu organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka jednak zmiana nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Podzielając zatem w całości przedstawione powyżej stanowisko Sądu zawarte w wyroku z dnia 17 lipca 2015 r., po analizie zebranych w sprawie materiałów dowodowych, Sąd orzekający uznał, że po raz kolejny podnoszone w skardze zarzuty są całkowicie niezasadne. Podkreślić dodatkowo jedynie należy, że złożenie podania o wznowienie z przekroczeniem miesięcznego terminu nie tylko upoważnia, ale wręcz obliguje organ administracji do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 kpa. Niezastosowanie się przez organ do tej zasady i roz- poznanie sprawy wznowieniowej doprowadziło by do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Orzeczenie zapadło w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej wyżej ustawy.