I SA/Wa 331/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie : WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchyliło własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G., wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w P., z dnia [...] października 1995 r. nr [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 1995 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że sporna nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], została zbyta przez jej właściciela B. G. aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1978 r. Rep. A nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z dnia [...] maja 1994 r. nr [...] zatwierdził podział przedmiotowej nieruchomości na działkę nr [...] o pow. [...] m2 przewidzianą do ewentualnego zwrotu, działkę nr [...] o pow. [...] m2 przewidzianą pod poszerzenie ul. [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 przewidziana pod wjazd do kotłowni [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] października 1995 r., wydaną z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w P., Burmistrz Miasta i Gminy G. zatwierdził projekt podziału działki nr [...], na działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2. W dniu [...] października 2003 r. B. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 1995 r., które ostatecznie na mocy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2004 r. sygn. akt OW 141/04, po rozpatrzeniu negatywnego sporu kompetencyjnego, zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., jako organ właściwy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji podziałowej z dnia [...] października 1995 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniosła, że z treści protokołu z rozprawy administracyjnej dotyczącej wniosku o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] z dnia [...] czerwca 1994 r., którego kopię załączyła do wniosku, wynika, iż roszczenia o zwrot zostały ograniczone do działki nr [...]. W tej sytuacji w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1995 r. nie było jeszcze wszczęte postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Do Kolegium wpłynęło także pismo Burmistrza Gminy G. z dnia [...] stycznia 2006 r., w którym zwrócono się z prośbą o ponowne rozpatrzenie sprawy z powodu zaistnienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W pismach z dnia [...] stycznia, [...] kwietnia, [...] czerwca, [...] i [...] lipca oraz [...] października 2006 r. wnioskodawca przedstawił swoje stanowisko i ustosunkował się do zgłoszonych zarzutów. Jego zdaniem w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki, podział nastąpił bez jego zgody i wiedzy, działka nr [...] nie spełnia funkcji pasa drogowego, natomiast użytkowanie wieczyste działki nr [...] Spółdzielnia uzyskała w toku postępowania o zwrot w 2000 r., wszelkie inwestycje infrastrukturalne Spółdzielnia wykonała nie mając prawa do terenu. Odnośnie protokołu z rozprawy administracyjnej wnioskodawca wyjaśnił, że jak wynika z jego treści, to organy nie mogły ustalić stanu prawnego tej działki, dlatego też ograniczyły one orzeczenie o zwrocie do części wywłaszczonej nieruchomości, czyli działki nr [...]. W protokole zapisano nieprecyzyjnie sens jego wypowiedzi dotyczącej ograniczenia czasowego roszczenia. Ograniczenie roszczenia stanowiło zgodę na wydłużenie czasu potrzebnego do wydania rozstrzygnięcia. Nie dotyczyło ono powierzchni nieruchomości: Wnioskodawca zastrzegł sobie prawo wystąpienia z dodatkowym (ponownym) roszczeniem o przyśpieszenie postępowania, gdyby sprawa się nadmiernie przeciągała. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia sygn. akt I SA/Wa 1682/05, uchylającym decyzję Wojewody [...] i Starosty [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zdaniem skarżącego Sąd jednoznacznie obala argument, że celem wywłaszczenia była budowa kotłowni, ponieważ obiekt ten wzniesiony został na sąsiedniej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując złożone wnioski wyjaśniło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji orzekający w sprawie nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, zatem nie przysługuje mu prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2006 r. Burmistrza Gminy G., w którym zawarto prośbę a nie żądanie, potraktowany zostało jako stanowisko organu w sprawie. Postępowanie odwoławcze w stosunku do decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2005 r. toczyło się zatem jedynie z wniosku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, użytkownika wieczystego działek objętych decyzją podziałową, będącej stroną postępowania. Po dokonaniu analizy akt sprawy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że poprzednia decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. została wydana bez uwzględnienia istotnego w sprawie dowodu i bez oceny wagi tego dowodu dla wyniku sprawy. Do akt sprawy dołączona została bowiem potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia protokołu "z rozprawy administracyjnej w związku z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] o pow. [...] m 2 położonej w G. przy ul. [...]" spisanego w dniu [...] czerwca 1994 r. w Urzędzie Rejonowym w P.. Z treści tego protokołu wynika, że nie znajduje potwierdzenia dokonane w przywołanej decyzji ustalenie, iż decyzja z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...], zapadła w toku postępowania w sprawie o zwrot tej nieruchomości. Powołując się na treść art. 28 i 157 § 3 kpa organ odwoławczy stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podziałowej wniesione przez B. G. nie może być rozpoznane, ponieważ nie przysługuje mu uprawnienie strony w postępowaniu dotyczącym podziału działki nr [...]. Wynika to, zdaniem organu, z treści przedłożonego protokołu, w którym wnioskodawca ograniczył swoje roszczenie do zwrotu jedynie do działki nr [...], zastrzegając sobie jednocześnie prawo w przyszłości do wystąpienia z dodatkowym roszczeniem odnośnie działki [...] w przypadku, jeśli stanie się zbędna na cele zgodne z decyzją o wywłaszczeniu. Na skutek tego w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1995 r. nie toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu działki nr [...] i dlatego też decyzja ta nie dotyczyła interesu prawnego wnioskodawcy. Skarżącemu nie przysługiwało zatem uprawnienie do bycia stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Oceniając wartość protokołu jako dowodu w sprawie, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego zakwestionowania. Sporządzony został on w trybie i formie przewidzianej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 68 § 1, jego treść jest czytelna, a sam protokół został podpisany przez wymienionych na wstępie uczestników, w tym B. G.. Zdaniem organu jasno opisane w protokole sprecyzowane żądanie wnioskodawcy, które wyznaczyło zakres postępowania o zwrot nieruchomości obejmując działkę nr [...], nie pozwala uznać za wiarygodne odmiennych wyjaśnień i interpretację treści protokołu i zakresu żądania zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ administracji miał więc obowiązek uwzględnić żądanie sprecyzowane w dniu [...] czerwca 1994 r. przez wnioskodawcę jako "gospodarza wniosku". Wnioskodawca ma bowiem prawo do modyfikacji wniosku na każdym etapie postępowania instancyjnego, a organ ma obowiązek taką modyfikację uwzględnić. Organ zwrócił również uwagę, że w dniu [...] czerwca 2002 r. został złożony wniosek o zwrot działek nr [...] i [...]. Z dokonanych ustaleń wynika, że do dnia dzisiejszego postępowanie w sprawie zwrotu tych działek nie zostało zakończone. Mając powyższe na uwadze, organ uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. i umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1995 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. G.. W jej obszernym uzasadnieniu podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzucił zaskarżonej decyzji: - błędne uznanie, że decyzja nr [...] nie dotyczyła jego interesu prawnego i dlatego nie przysługuje mu uprawnienie bycia stroną postępowania o zwrot, - przyjęcie, że na obecnym etapie trwającego postępowania o zwrot działek [...] i [...] nie przysługuje mu prawo strony do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], - błędne przyjęcie, że protokół z rozprawy administracyjnej z dnia [...] czerwca 1994 r. jest dowodem na brak postępowania o zwrot w dniu [...] października 1995 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji nr [...], - wydanie orzeczenia w oparciu o część zdania zawartego w przedmiotowym protokole z rozprawy i wyłączenia z kontekstu następnej części zdania, - akceptowanie decyzji podziałowej, którą organ wydał we własnej sprawie i dlatego na mocy art. 24 § 1 kpa powinna ona jako nieważna zostać usunięta z obrotu prawnego, - nieprzekazanie skarżącemu decyzji nr [...] do wiadomości, przez co pozbawiono skarżącego możliwości złożenia odwołania, - nieuznanie, że podział działki nr [...] był merytorycznie i prawnie bezzasadny. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 1995 r. nr [...], jako wydanej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Istotą w rozpoznawanej sprawie było ustalenie czy B. G., były właściciel wywłaszczonej nieruchomości, występując o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z dnia [...] października 1995 r. posiadał przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało go do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że po wpłynięciu wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nadzorczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w sprawie nie występują okoliczności wyłączające możliwość wszczęcia postępowania nadzorczego. W pierwszym rzędzie organ winien ustalić krąg podmiotów mających przymiot strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania nadzorczego są strony postępowania zwykłego zakończonego ocenianą w tym postępowaniu decyzją (bądź ich następcy prawni) oraz inne podmioty, jeżeli wykażą, że ich udział w tym postępowaniu uzasadnia interes prawny. W sytuacji, gdy organ administracji publicznej ustali, że wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w sprawie, ma obowiązek wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 3 kpa), jeśli zaś takiego ustalenia dokona organ odwoławczy, to wówczas organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i umarza wszczęte postępowanie administracyjne (art. 138 § 1 pkt 2 kpa). Z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba, która posiada tytuł własności lub jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi. Tym samym osoba niebędąca właścicielem bądź użytkowaniem wieczystym nieruchomości podlegającej podziałowi nie może być stroną postępowania o podział nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu wydania kwestionowanej decyzji podziałowej nie był ani właścicielem, ani użytkowaniem wieczystym tej nieruchomości. W ocenie Sądu, zasadny jest zatem pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż nie będąc stroną postępowania w sprawie o podział zakończonej decyzją z dnia [...] października 1995 r. skarżący nie może być z tego tytułu stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej. Jednakże, jak wskazano wyżej, stroną postępowania nadzorczego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127, ze zm.) przyznawał byłemu właścicielowi prawo do ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Było to prawo majątkowe, które powstawało w chwili zaktualizowania się przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w tym przepisie, a więc w chwili, kiedy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prawo to przysługiwało byłemu właścicielowi. W tej sytuacji skarżący wywodzi, że skoro wystąpił z żądaniem zwrotu wywłaszczonej działki, jako niewykorzystanej na cele wywłaszczenia, to ma legitymację do podważania w trybie nadzoru decyzji podziałowej, dotyczącej części działek, o których zwrot wystąpił. Zdaniem Sądu, jeżeli w rozpatrywanej sprawie wniosek o podział działki [...] zostałby złożony w czasie trwającego postępowania o jej zwrot, to zarzuty skarżącego rzeczywiście należałoby uznać za zasadne. Jednakże z analizy akt sprawy wynika, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny przedstawionego przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową protokołu z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 1994 r., która odbyła się, jak wynika z uzasadnienia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., w związku z uchyleniem przez Wojewodę [...] decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1993 r. nr [...] orzekającej o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości i zawartym w tej decyzji zaleceniem precyzyjnego określenia, w jakiej części nieruchomość podlega zwrotowi. Sąd za niezasadne uznał zarzuty skarżącego, że wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu jedynie o część zacytowanego zdania zawartego w przedmiotowym protokole z rozprawy i wyłączenia z kontekstu następnej części zdania, spowodowało odmienne od rzeczywistego rozumienie treści zapisanego w protokole oświadczenia skarżącego. Z analizy treści protokołu wynika, że organ odwoławczy zacytował cztery, ważne merytorycznie, zdania tego dokumentu, z których wynika, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe ma trudności z odnalezieniem dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia wniosku skarżącego o zwrot wywłaszczonej działki nr [...], świadczących o sposobie wykorzystania części nowo utworzonych działek, co uniemożliwia ustalenie ich stanu prawnego. Wnioskować można, że brak tych dokumentów przedłużał postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu całej dawnej działki nr [...]. W tej sytuacji, jak wynika z treści protokołu, wnioskodawca postanowił ograniczyć swoje roszczenie o zwrot do części oznaczonej jako działka nr [...]. Równocześnie zastrzegł sobie w przyszłości prawo do wystąpienia z dodatkowym roszczeniem odnośnie działki nr [...] w przypadku, jeśli stanie się ona zbędna na cele zgodne z decyzją o wywłaszczeniu. Taką wolę ograniczenia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości potwierdza fakt podpisania bez jakichkolwiek zastrzeżeń protokołu z dnia [...] czerwca 1994 r. a także, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., fakt, że skarżący nie kwestionował, wydanej w niecałe 2 miesiące po tej rozprawie, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 1994 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz B. G. działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Ponadto w aktach sprawy brak jest też jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że skarżący od dnia sporządzenia protokołu do 2002 r. występował o zwrot działek nr [...] oraz [...]. Z uzasadnienia znajdującego się w aktach sprawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1682/05 wynika, że dopiero dnia [...] czerwca 2002 r. skarżący skorzystał z przysługującej mu możliwości i wystąpił o zwrot przedmiotowych działek. Postępowanie w tej sprawie nadal trwa. Zdarzenia te potwierdzają zdaniem Sądu prawidłowość ustalenia dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1995 r., nie toczyło się postępowanie w przedmiocie zwrotu działki nr [...]. W tej zaś sytuacji decyzja podziałowa nie dotyczyła interesu prawnego wnioskodawcy i nie przysługiwało mu uprawnienie do bycia stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Oznacza to, że skarżący nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do kwestionowanej decyzji podziałowej, które to ustalenie prawidłowo legło u podstaw wydania w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.