I SA/Wa 331/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Gminę D., nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w jednostce ewidencyjnej D., obręb ewidencyjny Z., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Z uzasadnienia decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w Z.. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Gminy D. podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie była mieniem ogólnonarodowym należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie przydzielenia jej Gminie D. i pozostawała od 1971 r. w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w R., a następnie Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych w K., pierwotnie jako droga powiatowa, a następnie jako droga wojewódzka. Zdaniem odwołującego się działka nr [...] w Z. jako droga nie znajduje się w ewidencji dróg gminnych. Zgodnie zaś z aktualizacją planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia 18 kwietnia 1988 r., droga nr [...] stanowiła drogę wojewódzką, zaś jej pozostała część T.– Z. od skrzyżowania z drogą krajową, na rysunku tego planu oznaczona linią przerywaną koloru czerwonego – nie została oznaczona konkretna kategorią. Burmistrz Gminy D. podniósł ponadto, że obecnie droga nr [...] zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich i "wyczerpuje charakter drogi powiatowej". Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę stwierdziła, że wbrew stanowisku odwołującego się nie ma podstaw do uznania, iż działka nr [...] stanowiła część (odcinek) drogi relacji T.– Z., wchodziła w dniu 27 maja 1990 r. w skład drogi wojewódzkiej nr [...]. W ocenie organu odwoławczego nie można również uznać, że wskazana część mienia Skarbu Państwa służyła wykonywaniu zadań publicznych należących w dniu 27 maja 1990 r. do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych (uchwała 7 Sędziów SN z dnia 16 listopada 1990 r., III AZP 10/90, OSNCP z 1991 r., nr 4, poz. 39). Organ drugiej instancji podkreślił, że w toku postępowania ustalono, iż działka nr [...] położona w Z., stanowiąca własność Skarbu Państwa, stanowiła drogę dojazdową do obszarów leśnych dla Nadleśnictwa w D., pól uprawnych rolników indywidualnych oraz zlokalizowanych po obu jej stronach gruntów oraz obiektów ówcześnie istniejącego przedsiębiorstwa [...], który część drogi stanowiącej tę działkę wyremontował i utwardził. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaznaczyła, że załącznik do pisma Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia 18 czerwca 2007 r. p.n. "Wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] T. Z." z 30 listopada 1987 r. wskazuje, iż długość przedmiotowego odcinka drogi wynosi [...] m. Jako początek tej drogi jako drogi wojewódzkiej wskazano skrzyżowanie z drogą krajową oznaczoną wówczas [...] w T.. Jako koniec drogi podano – skrzyżowanie w T. z drogą krajową, czyli do granicy działki nr [...] w Z.. Tym samym działka nr [...] nie stanowiła w tym okresie części drogi wojewódzkiej. W ocenie organu odwoławczego świadczą o tym również wyjaśnienia Starosty K. zawarte w piśmie z dnia 29 sierpnia 2007 r., a także pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia 20 czerwca 2007 r. Na okoliczność zaś, że przedmiotowa działka nie pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie Zarządu Dróg wskazuje wypis uproszczony z rejestru gruntów z 18 czerwca 2007 r. oraz pismo tego Zarządu z dnia 18 czerwca 2007 r., a także pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego w R. z dnia 5 października 2007 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że skoro działka nr [...] nie wchodziła w skład drogi wojewódzkiej nr [...] T. – Z., nie służyła też wykonywaniu zadań przez Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych, to trafnie organ pierwszej instancji uznał, iż mienie to, jako mienie państwowe, podlegało komunalizacji z mocy prawa na rzecz właściwej gminy, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Skoro bowiem nieruchomość ta, stanowiąca mienie państwowe, nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych, nie pozostawała też w zarządzie innych niż Państwo osób prawnych, to z mocy obowiązujących wówczas przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 14, poz. 74 ze zm.) należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina D. zarzucając, że organ drugiej instancji pominął i nie ustosunkował się do twierdzeń podnoszonych w odwołaniu. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nigdy nie była mieniem ogólnonarodowym należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w zakresie przydziału jej Gminie D. i pozostawała od 1971 r. w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w K., następnie Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych, pierwotnie jako droga powiatowa, a później jako droga wojewódzka. Strona zarzuciła, że działka nr [...] na dzień komunalizacji nie jest wymieniona w ewidencji gruntów obejmującej drogi gminne. W ocenie skarżącej wchodziła ona w skład drogi wojewódzkiej oznaczonej nr [...], co wynika m.in. z aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. z dnia 19 kwietnia 1988 r. Podkreślono, że droga nr [...] wprowadzona została do planu zagospodarowania przestrzennego na całej swojej długości jako droga wojewódzka. Zaznaczono ponadto, że w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2005 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. działka nr [...] znajduje się w ciągu drogi powiatowej oznaczonej symbolem [...]. W ocenie skarżącej zaliczenie drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do kategorii dróg wojewódzkich, a obecnie powiatowych, przy aprobacie zarządu dróg państwowych, ma decydujące znaczenie w sprawie. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położona w jednostce ewidencyjnej D., obręb ewidencyjny Z., uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], nie wchodziła w dniu 27 maja 1990 r. w skład drogi wojewódzkiej nr [...] T. – Z. i nie służyła wykonywaniu zadań przez Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych. W ocenie organów nieruchomość ta była mieniem ogólnonarodowym (państwowym) należącym do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i na mocy art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) podlegała komunalizacji z mocy prawa. Zaznaczyć trzeba, że w myśl powołanego art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla komunalizacji nieruchomości w trybie wskazanego przepisu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Organ orzekający o komunalizacji musi zatem zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja komunalizacyjna ma zaś charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., staje się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin zawiera natomiast przepis art. 11 tej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 wskazane mienie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Zdaniem Sądu dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie ocena, że działka nr [...] w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jest prawidłowa. Z analizy zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego - wbrew twierdzeniom podnoszonym przez stronę skarżącą – w żaden sposób nie wynika bowiem, aby objęta decyzją komunalizacyjną działka w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła część drogi wojewódzkiej nr [...] relacji T.– Z. i służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych, a tym samym podlegała wyłączeniu z komunalizacji. W szczególności okoliczności powyższej nie potwierdza powoływana przez skarżącą uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w D. z dnia [...] kwietnia 1988 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D.. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty, m.in. takie jak pismo [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w R. z dnia 20 czerwca 2007 r., załączona do pisma Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2007 r. karta rejestru gruntów założonego w 1971 r. obrębu Z., czy też pismo Powiatowego Zarządu Dróg w K. z dnia 18 czerwca 2007 r. oraz załączone do tego pisma wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia 18 czerwca 2007 r. i wykaz stanu drogi wojewódzkiej nr [...] T.- Z. wskazują, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] nie stanowiła części drogi wojewódzkiej nr [...] i nie pozostawała w zarządzie organu administracji rządowej - Okręgowej Dyrekcji Dróg Publicznych. Z załączonego do pisma Starosty K. z dnia 29 sierpnia 2007 r. wypisu z rejestru gruntów (według stanu na dzień 27 maja 1990 r.) oraz z księgi wieczystej KW nr [...] wynika zaś, że w dniu 27 maja 1990 r. działka nr [...] położona w Z. stanowiła własność Skarbu Państwa. Zgodzić się zatem trzeba ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca mienie państwowe, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Za całkowicie chybione uznać natomiast trzeba powoływanie się przez stronę skarżącą na obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy D. przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w D. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], z którego wynika, że działka nr [...] znajduje się w ciągu drogi powiatowej oznaczonej symbolem [...]. Jak wskazano wyżej decyzja komunalizacyjna jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Oczywiste jest, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem nie ma on znaczenia dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.