I SA/Wa 331/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.J. , D. B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.J., D.B. i M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...] . Decyzja Kolegium została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1954 r., nr [...], odmówiło przyznania M.B. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonej nr hip.[...], z powodu złożenia wniosku po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] ([...], dalej jako dekret [...] ). W dniu [...] stycznia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek następców prawnych M.B.- M.J., D.B. i M.B.o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1954 r. Powyższy wniosek dwukrotnie był przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w 2012 r. (decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] i decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] oraz w 2014 r. (decyzja z dnia [..] września 2014 r. nr [...] i decyzja z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] ). Wydane decyzje odmowne zostały następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokami z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 412/13 i z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 27/15. Przy czym w uzasadnienieu wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien dopełnić obowiązków wynikajacych z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i oprzeć swoje ustalenia w przedmiocie określenia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego na wskazaniu, w którym organie urzędowym Zarządu Miejskiego nastąpiło ogłoszenie o objęciu przedmiotowej nieruchomości przez gminę. Po ponownym rozpoznaniu przedmiotwego wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności powołanego orzeczenia z dnia [...] stycznia 1954 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że kwestionowane przez strony orzeczenie z 1954 r. zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Kolegium stwierdziło, iż objęcie nieruchomości przy ul. [...] przez Gminę [...] nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] - na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia [...] stycznia 1948 r., w sprawie obejmowania gruntów przez gminę [...] ([...]). Wobec czego organ uznał, że termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu [...] upłynął w dniu [...] lutego 1949 r., natomiast M.B. złożyła tenże wniosek w dniu[...] maja 1949 r., a zatem z uchybieniem terminu, który jest terminem prawa materialnego i jako taki termin nie podlega przywróceniu. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpili MJ., D.B. i M.B., podnosząc, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta [...], nie posiadającego upoważnienia Prezydenta [...], w związku z czym nie mogło wywoływać skutków prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., uznając ją za prawidłową. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru powtórzył przedstawione w decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowisko o złożeniu przez M.B.wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości po terminie. Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy [...], Prezydent Miasta został upoważniony do działania jednoosobowego, jednak w art. 54 ust. 2 tej ustawy przewidziano możliwość upoważnienia przez Prezydenta Miasta do konkretnych czynności wiceprezydentów lub pracowników miejskich. Jednocześnie ustawa ta nie wprowadzała obowiązku zachowania formy pisemnej upoważnienia, która to została wprowadzona do porządku prawnego w 1987 roku - art. 268a k.p.a. W ocenie organu nadzoru obowiązujący wówczas stan prawny nie dawał zatem podstaw do uznania za nieskuteczne działań wiceprezydenta wobec braku upoważnienia na piśmie przez Prezydenta [...]. Konkludując Kolegium stwierdziło, że osoba, która w imieniu Prezydenta [...] złożyła podpis pod obwieszczeniem w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr [...] posiadała stosowne upoważnienie do dokonania tej czynności. Na decyzję Kolegium z dnia [...] stycznia 2016 r. MJ., D.B. i M.B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., na skutek wydania tej decyzji przez członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podlegających wyłączeniu, jako biorących udział w wydaniu wcześniejszych decyzji w sprawie. W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o stwierdzenie, że nie podlegają one wykonaniu. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w niniejszej sprawie dwukrotnie Kolegium wydawało decyzje negatywne, utrzymywane w mocy przy ponownym rozpoznaniu, które dwukrotnie były uchylane wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wskazali, iż obecnie zaskarżona decyzja została wydana przy udziale członków Kolegium podlegających wyłączeniu z mocy prawa od rozpoznania sprawy, bowiem brali oni udział w wydawaniu decyzji uchylonych uprzednio wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, czym organ naruszył art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, że gdy członkowie Kolegium kilkakrotnie wypowiadali się w niniejszej sprawie prezentując jednoznacznie negatywne stanowisko, to rozpoznanie przez nich odwołania musi budzić wątpliwości i powinni oni zostać wyłączeni od rozpoznania sprawy z mocy wyżej wskazanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi oraz o wystąpienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w sprawie wyjaśnienia niejasności uprawnień spadkobierców byłych właścicieli do występowania w sprawach dekretowych. Sąd oddalił powyższy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi bowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1954 r. odmawiającej przyznania M.B. prawa własności do gruntu nieruchomości [...] położnej przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...]. Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji wydanych w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe – z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a., w którym przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie. W postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga się zatem ponownie istoty sprawy (czyli w tym przypadku kwestii odmowy przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mając na uwadze jej materiał dowodowy, podzielił w zupełności stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1954 r. odmawiającej M.B. przyznania prawa własności czasowej do opisanej nieruchomości warszawskiej. Jak wynika bowiem z akt sprawy wniosek o przyznanie ww. prawa został złożony po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu [...]. Przy czym termin do złożenia wniosku dekretowego jako termin zawity nie podlega przywróceniu niezależnie od przyczyn jego uchybienia, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do żądania przyznania prawa własności czasowej. Powyższy termin rozpoczynał bieg od dnia objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę. Jednocześnie – wskazując na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 32/99 - Sąd orzekający zgodził się z organem nadzoru w kwestii ustalenia daty objęcia przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...]. W ocenie Sądu organ wykonał również zalecenia zawarte w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., którymi był związany na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.). Jednakże zauważyć należy, że w związku z zarzutami przedmiotowej skargi istota sporu sprowadza się do konieczności oceny, czy w wydaniu zaskarżonych decyzji mógł brać udział pracownik organu, który brał wcześniej udział w wydaniu w niniejszej sprawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Stosownie do aktualnego brzmienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten, zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a zatem także członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Jak stanowi natomiast art. 27 § 1a k.p.a., członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Zdaniem Sądu orzekającego nie ma podstaw do takiej wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie, na skutek bądź to uprzedniego uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bądź też uchylenia decyzji organu odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy bowiem jedynie sytuacji, gdy ten sam pracownik bierze udział w wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym, nadzwyczajnym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (vide: wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016r. sygn. akt II GSK 268/15, z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 1117/15; z dnia 29 października 2015r. sygn. akt II OSK 466/14; z dnia 8 września 2015r. sygn. akt I OSK 2922/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia fakt, że regulacja omawianego przepisu ma na celu zagwarantowanie wykluczenia od udziału w postępowaniu pracownika, który miałby dokonywać kontroli wydanej przez siebie wcześniej decyzji, tym samym powodując zapewnienie bezstronnego i obiektywnego rozpoznania sprawy. Tym samym uprawniony jest wniosek, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja, a pracownik organu rozpoznający sprawę dotyczącą tej decyzji brał już udział w jej wydaniu. Zatem organ, rozpoznając sprawę po uchyleniu wydanej przez siebie decyzji nie ocenia tej decyzji, gdyż została ona już wyeliminowana z obrotu prawnego. Ma tym samym miejsce sytuacja odmienna od sytuacji, gdy organ zobowiązany jest rozpoznać odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wydanej wcześniej decyzji. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi nie może bowiem powodować zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników co poprzednio, skoro nie kontrolują oni w takiej sytuacji prawidłowości własnej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Ponadto wyłączenie od rozpoznania sprawy, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy osób, które brały udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, zarówno pracowników organu I instancji, jak również pracowników ministerstw i urzędów centralnych, którzy przygotowują i podpisują decyzje wydawane na skutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Obowiązek wyłączenia pracownika określony w powołanym przepisie nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz gdy po uchyleniu orzeczenia organu II instancji przez sąd administracyjny dochodzi do ponownego rozpatrywania sprawy przez organ i czyni to pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej, a następnie uchylonej przez sąd decyzji. Zatem przy ocenie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja została uchylona orzeczeniem organu administracji czy też na mocy orzeczenia sądowego. W obydwu bowiem sytuacjach brak jest w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, w wydaniu której brał udział pracownik, który miałaby podlegać wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie bez znaczenia dla wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pozostaje również kwestia skutków, jakie mógłby wywołać bezwzględny nakaz wyłączania pracownika od ponownego rozpoznania sprawy po orzeczeniu kasatoryjnym organu wyższej instancji lub sądu administracyjnego. Uchylenie w takich sytuacjach decyzji nie może bowiem powodować zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, bowiem takie działanie mogłoby prowadzić do istotnego zakłócenia funkcjonowania organów orzekających w sprawach. Wreszcie stwierdzić należy, że w przepisach p.p.s.a. uregulowane zostały pewne instytucje procesowe w sposób analogiczny do przepisów k.p.a. Zauważyć trzeba, iż ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658) ustawodawca dokonał zmiany przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ograniczając przesłanki wyłączenia sędziego z mocy samej ustawy. Aktualnie przepis ten wskazuje, iż sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy jedynie w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Zmiana omawianego przepisu miała na celu m.in. usprawnienie działalności orzeczniczej sądów i przeciwdziałanie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Tym samym aktualne stanowisko ustawodawcy w zakresie przesłanek wyłączenia sędziego z mocy ustawy stanowi dodatkowy przyczynek do przyjęcia wąskiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wobec powyższego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uczestniczył uprzednio dany pracownik, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy nadzwyczajnym (w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kontroli sądowoadministracyjnej, sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi. Uchylenie decyzji nie może bowiem powodować – gdy sprawa ponownie wróci do organu decyzyjnego – zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji (vide wyroki NSA: z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1911/97; z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1525/10; z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 96/13, z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 569/15 ). Przenosząc przedstawione rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że okoliczność, iż wydana pierwotnie decyzja została uchylona przez sąd administracyjny, a sprawa była przedmiotem ponownego rozpatrywania przez organ, nie skutkuje tym, że ponownie rozpoznając sprawę, pracownik tego organu byłby z mocy prawa wyłączony od udziału w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zatem w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można uznać za zasadny zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając na uwadze zaprezentowany pogląd, Sąd orzekający, po dokładnej analizie rozpatrywanej sprawy i zebranych materiałów dowodowych, stanął na stanowisku, że kontrolowanemu postępowaniu nadzorczemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Postępowanie to zostało bowiem przeprowadzone wnikliwie oraz z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a także zrealizowane zostały wytyczne Sądu zawarte w uprzednio wydanym wyroku uchylającym z dnia 22 kwietnia 2015 r. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w zgodzie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przedstawiło swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśnia tok rozumowania organu. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.