I SA/Wa 3312/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Gastronomicznej "[...]" w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2009 r., nr [...], i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...]– nieruchomości stanowiącej własność komunalną. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Uregulowana była w księdze wieczystej jawnym wpisem na imię S. R., E. F., B.G. w księdze hipotecznej [...] wszyscy niepodzielnie - zgodnie z zaświadczeniami Sądu [...] z dnia [...] czerwca 1949 r. Pismem z datą wpływu [...] października 1948 r. spadkobiercy dawnych właścicieli złożyli z zachowaniem terminu z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] stycznia 1963 r., nr [...], odmówiło spadkobiercom d. właścicieli ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...] oraz stwierdziło, że budynki znajdujące się na gruncie przeszły na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] przeznaczony został pod użyteczność publiczną. Grunt przedmiotowej nieruchomości hipotecznej wszedł w skład działek ewidencyjnych o numerach [...] z obrębu [...] . Działka o nr ew. [...] została skomunalizowana, co potwierdza decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...]marca 1992 r., nr [...], i stanowi własność W. Decyzją z dnia [...] września 1989 r., nr [...], przekazano nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony [...]. Następnie decyzją Prezydenta W. z [...] kwietnia 1997 r. działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r., Rep. A nr [...] , nieruchomość określona jako działka ewidencyjna nr [...], zabudowana [...], została oddana w użytkowanie wieczyste [...], następcy prawnemu [...] i do chwili obecnej pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...]. W dniu [...] lipca 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpatrzenia zgodnie z właściwością wniosek A. F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...], w części stanowiącej własność komunalną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. W dniu 2 października 2007 r. do Kolegium wpłynął wniosek [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Wniosek oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazano, że [...], pomimo że jest aktualnym użytkownikiem wieczystym nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości dekretowej, nie brała udziału w postępowaniu. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], i stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność komunalną, zostało wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jego nieważności z powodu wywołania przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu decyzji z [...] października 2009 r. Kolegium stwierdziło, że wniosek o wznowienie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaistniała przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka, gdyż [...], będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości pochodzącej z dawnej nieruchomości dekretowej objętej orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., w dacie wydania decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak i obecnie miała interes prawny w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Tymczasem [...] nie brała udziału w postępowaniu, nie zawiadomiono jej o jego wszczęciu i nie doręczono decyzji. Następnie Kolegium stwierdziło, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r., Rep. A [...], nieruchomość opisana w ewidencji jako działka nr [...] zabudowana dwukondygnacyjnym budynkiem została oddana w użytkowanie wieczyste [...] i do chwili obecnej pozostaje w użytkowaniu [...]. Tytuł prawny [...] do nieruchomości potwierdza odpis z księgi wieczystej dołączony do akt. Oddanie w użytkowanie wieczyste tej nieruchomości nastąpiło na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., w zakresie rozstrzyganym stosownie do kognicji Kolegium (w części skomunalizowanej), wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. F. We wniosku podniesiono, że organ prowadzący postępowanie nie przeprowadził wnikliwej analizy, czy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste doprowadziło do nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni odbyło się w formie nieodpłatnej, a więc czynność taka nie korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1995 r., IVSA 747/94. Stosownie do art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ochrona nabywcy nieruchomości obejmuje jedynie prawa nabyte odpłatnie. Nabycie nieodpłatne nie może zostać ocienione jako powodujące nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Po zawieszeniu (na skutek śmierci jednej ze stron), a następnie podjęciu postępowania, pełnomocnik A. F. w kolejnym piśmie procesowym podniósł, że w niniejszej sprawie użytkowanie wieczyste zostało wprawdzie ustanowione na podstawie umowy notarialnej z dnia [...] września 1997 r., niemniej, wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowa umowa została poprzedzona decyzją administracyjną, tj. decyzją z dnia [...] września 1989 r. o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie poprzednikowi prawnemu nabywcy, tj. [...]. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie nawet nie wystąpił o wydanie odpisu tej decyzji, która ma kluczowe znaczenie dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych. Bez decyzji z 1989 r. ustanowienie użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości było niemożliwe, decyzja ta stanowiła niejako warunek ustanowienia użytkowania wieczystego. Ponadto dawna nieruchomość hipoteczna położona przy ul. [...] nr hip. [...] obejmuje obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], znajdującą się w użytkowaniu wieczystym [...] oraz działkę nr [...] stanowiącą własność W. Organ błędnie ustalił stan faktyczny stwierdzając, iż obecnie nieruchomość, w zakresie gruntów skomunalizowanych obejmuje jedynie działkę nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku A. F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchyliło własną decyzję z dnia [...] października 2009 r. i stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...]. W uzasadnieniu decyzji SKO podniosło, że konstatacja, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] Nr hip. [...] rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu [...], nie budzi wątpliwości. SKO stwierdziło, że zgodnie księgą wieczystą nr [...] w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] wchodzi część dawnej nieruchomości hip. [...]. Działka nr [...] jest w całości własnością miasta W. i nie pozostaje w użytkowaniu wieczystym ani osoby prawnej, ani fizycznej. Tak więc należało stwierdzić nieważność orzeczenia z dnia [...] stycznia 1963 r. w części dotyczącej gruntu wchodzącego obecnie w skład działki nr [...]. Natomiast grunt wchodzący w skład działki nr [...] pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...]. Jeżeli chodzi o tę część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], która wchodzi w skład działki [...], należy zatem dokonać ponownej oceny, czy w stosunku do tego gruntu orzeczenie administracyjne z dnia [...] stycznia 1963 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. W ocenie SKO o ewentualnych nieodwracalnych skutkach prawnych w stosunku do gruntu wchodzącego obecnie w skład działki nr [...] można mówić dopiero po ocenie decyzji z dnia [...] września 1989 r., nr [...], którą [...] przekazano w użytkowanie na czas nieoznaczony nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...]. Ta decyzja była bowiem podstawą do zawarcia umowy notarialnej użytkowania wieczystego tego gruntu przez następcę prawnego [...], którym jest obecny użytkownik wieczysty – [...]. Akt notarialny użytkowania wieczystego zawarty dnia [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], w § 2 powoływał decyzję z dnia [...] września 1989 r., nr [...], którą przekazano nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] w użytkowanie na czas nieoznaczony [...]. Wskazano też w tej umowie art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które dawało [...] roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu. Zatem to decyzja o ustanowieniu użytkowania, a nie orzeczenie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego dawnym właścicielom, była podstawą do zawarcia aktu notarialnego użytkowania wieczystego gruntu. W sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną – a ma to miejsce w niniejszej sprawie – to ta właśnie decyzja (w tym przypadku decyzja o ustanowieniu użytkowania ), a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej zawarcie umowy notarialnej na skutek innej kolejnej decyzji nie stanowi – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. – nieodwracalnego skutku prawnego decyzji dekretowej. Swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dużej mierze oparło na argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12, oraz poprzedzającego go wyroku WSA z Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., I SA/Wa 2437/10. W powołanym wyroku NSA stwierdzono między innymi, że okoliczność ustanowienia aktem notarialnym użytkowania wieczystego na rzecz [...] (...) nie stanowiła przesłanki negatywnej uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji (...) o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] (...). Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego i [...] (...) umowa o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie pozostawała w bezpośrednim związku z decyzją z (...) kwietnia 1965 r. lecz z decyzją z (...) 1989 r. o przekazaniu działki w użytkowanie [...] (...). Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – wynika to wprost z aktu notarialnego, w którego treści podano, że nieruchomość gruntowa objęta umową na mocy decyzji z (...) 1989 r. została przekazana w użytkowanie (...)[...], która to [...] była w dniu [...] grudnia 1990 r. użytkownikiem tej nieruchomości oraz że [...] przysługuje na podstawie art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z 29 września 1990 r. roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu i przeniesienie własności budynku. Ponadto, jeżeli przedmiotem postępowania jest decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, to ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje konieczność podjęcia orzeczenia co do wniosku złożonego przez dotychczasowych właścicieli gruntu nieruchomości [...], która podlegała przepisom dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, wyrok NSA z 21 października 2009 r., I OSK 40/09, wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., I OSK 609/11). Mając to na uwadze SKO ostatecznie orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r., w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działek ewidencyjnych nr [...]. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...]. Zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działki nr [...], zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ niezbędnych czynności, niezebraniu odpowiedniego materiału dowodowego i nierozpatrzenie materiału, jakim dysponował organ, w celu ustalenia, czy roszczenie skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego istniało także na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 ze zm.), niezależnie od wydania decyzji z dnia [...] września 1989 r. o przekazanie gruntu w użytkowanie; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych czynności i niezebranie materiału dowodowego w celu ustalenia, kiedy został wybudowany budynek gastronomiczny, na jakich działkach gruntu został on postawiony i czy możliwe jest odwrócenie skutków prawnych wynikających z wybudowania tego obiektu; 3. art. 156 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że umożliwienie rozporządzenia gruntem przez Skarb Państwa, a następnie po jego skomunalizowaniu przez Miasto W. oraz faktyczne rozporządzenie tym gruntem w postaci zawarcia umowy ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest bezpośrednim skutkiem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego. Zdaniem skarżącej naruszenia te skutkowały błędnym uznaniem, że nieodwracalne skutki prawne wywołała decyzja z dnia [...] września 1989 r. o przekazaniu działki w użytkowanie, a nie orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego i w konsekwencji niesłusznym uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (w części dotyczącej gruntu wchodzącego w skład działki ewidencyjnej [...]). W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło zaskarżoną decyzję na poglądach wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2012 r., I Sa/Wa 2437/10 oraz wydanym w tej samej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12. Jak wynika z uzasadnień tych wyroków, zgodnie ze stanem faktycznym sprawy, na podstawie której je wydano, roszczenie spółdzielni o ustanowienie użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na skutek wydania decyzji o przekazanie gruntu w użytkowanie. Tymczasem w sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało ustalenia, czy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego powstało w związku z wydaniem decyzji o przekazanie gruntu w użytkowanie, czy też przysługiwałoby niezależnie od wydania tej decyzji – w związku z wybudowaniem budynku ze środków skarżącej lub jej poprzednika prawnego. Zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności miało zdaniem skarżącej istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd w całości podziela ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że umowa w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1997 r., Rep. A nr [...], na mocy której skarżąca [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], zawarta została w wyniku realizacji roszczenia wynikającego z art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wynika to wprost z § 2 pkt 2 aktu notarialnego z [...] września 1997 r. Roszczenie to zaś powstało dlatego, że [...] (poprzedniczka prawna skarżącej) stała się z mocy decyzji Kierownika [...] z dnia [...] września 1989 r. użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]) i pozostawała nim w dniu [...] grudnia 1990 r. (§ 2 pkt 1 aktu notarialnego). Ustalenia te potwierdzają nie tylko dokumenty wymienione w § 2 aktu notarialnego, ale również protokół uzgodnienia warunków ustanowienia użytkowania wieczystego z dnia [...] września 1997 r., nr [...]. Z § 3 tego protokołu również wynika, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej [...] nastąpi na podstawie art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przywołanym w akcie notarialnym art. 2c ustawy z dnia 29 września 1990 r. spółdzielni, związkowi spółdzielczemu i innym osobom prawnym przysługiwało roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności znajdujących się na nim budynków, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. były użytkownikami określonego w tym przepisie gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. W tej sytuacji podzielić należy pogląd organu, że ustanowienie użytkowania wieczystego było następstwem wcześniejszej decyzji o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie [...]. Słusznie zatem organ stwierdził, że kwestia skutków prawnych wywołanych ustanowieniem użytkowania wieczystego wiąże się z decyzją z dnia [...] września 1989 r., nie zaś z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiającym dawnym właścicielom ustanowienia użytkowania wieczystego. Rozważając zagadnienie, które stało się sporne w niniejszej sprawie, trzeba mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że okoliczność, iż nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi gruntów przyznania prawa użytkowania wieczystego (własności czasowej) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Należy bowiem odróżnić skutki prawne, które wywołało orzeczenie o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego od skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Kwestię odwracalności albo nieodwracalności skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji (orzeczenia) może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Zasadniczy sens instytucji stwierdzenia nieważności decyzji polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Sąd w obecnym składzie w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w powoływanym przez organ wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., I OSK 1505/12 i w orzecznictwie tam cytowanym, że jeżeli przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, to ewentualne stwierdzenie nieważności tej decyzji spowoduje konieczność podjęcia orzeczenia co do wniosku złożonego przez dotychczasowych właścicieli gruntu nieruchomości warszawskiej, która podlegała przepisom dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (por. uzasadnienie uchwały NSA z 20 marca 2000 r., OPS 14/99, wyrok NSA z 21 października 2009 r., I OSK 40/09, wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., I OSK 609/11). W tym zatem postępowaniu, dotyczącym ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, będą brane pod uwagę okoliczności, o których wspomina skarga, a więc istnienie użytkowania wieczystego na nieruchomości i wybudowanie budynku stanowiącego odrębną od gruntu własność. Prawa podmiotowe skarżącej [...] (prawo użytkowania wieczystego gruntu, prawo własności budynku) będą więc mogły mieć ewentualny wpływ na zakres uwzględnienia wniosku dekretowego, natomiast sam fakt wybudowania budynku przez skarżącą [...], jako okoliczność faktyczna, a nie prawna, nie ma znaczenia dla oceny skutków prawnych orzeczenia dekretowego. W ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi, że organ zaniechał zbadania, czy roszczenie skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego istniało także na podstawie art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 poz.127 ze zm.), niezależnie od wydania decyzji z dnia [...] września 1989 r. o przekazanie gruntu w użytkowanie. Faktu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej w drodze konkretnej czynności prawnej i skutków z tego wynikających nie można bowiem rozpatrywać w kategoriach abstrakcyjnych, w oderwaniu od treści umowy zawartej w dniu [...] września 1997 r. Z umowy zaś jednoznacznie wynika, że causa tej czynności to roszczenie wynikające z art. 2c ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nie z art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ten ostatni przepis w ust. 2 stanowił, że w wypadku, gdy spełnione zostaną określone w tym przepisie przesłanki, wskazanym w nim osobom prawnym "przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich obiektów budowlanych". W postępowaniu nadzorczym, w którym wydana została zaskarżona decyzja, organ nadzoru wręcz pozbawiony był możliwości dokonywania ustaleń, co do ziszczenia się lub nie roszczenia z art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., gdyż nie należało to do jego kompetencji ani nie mieściło się w ramach sprawy prowadzonej w trybie nadzoru. Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1999 r., III RN 9/99, "przepis art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami stanowił lex specialis w stosunku do trybu przekazywania nieruchomości, który określony został w art. 80 ust. 2 tej ustawy i nie przewidywał w tym wypadku uprzedniego wydania przez właściwy organ gminy jakiejkolwiek decyzji administracyjnej w tej sprawie. Natomiast stosownie do ogólnej zasady prawnej, oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do gminy w użytkowanie wieczyste następuje zawsze w trybie umownym (art. 234 KC). Oznacza to, że realizacja tych roszczeń, o których mowa była w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami, dokonywała się wyłącznie w drodze czynności cywilnoprawnych" (OSNP 2000/9/340; LEX nr 37286). Jeśli zatem roszczenie z art. 88a ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miało wyłącznie cywilnoprawny charakter i w razie sporu mogłoby być dochodzone tylko przed sądem powszechnym, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ nadzoru nie miało żadnych kompetencji do podejmowania jakichkolwiek ustaleń, co do ewentualnej wymagalności takiego roszczenia, które na dodatek przysługiwało tylko takim spółdzielniom, które w dniu 5 grudnia 1990 r. nie były użytkownikami nieruchomości (zob. wyrok SN z dnia 22.06.2005 r., III CK 628/04, LEX nr 177205). Ponadto organ nadzoru w zaskarżonej decyzji uznał też, że nie budzi jego wątpliwości, iż orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1963 r. odmawiające ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] Nr hip. [...] rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu [...] (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ocenę tę sąd w zupełności podziela, mając przede wszystkim na uwadze fakt, że organ dekretowy nie poczynił żadnych ustaleń wykluczających możliwość korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela w świetle obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Ponieważ zagadnienie to nie było sporne, sąd odwołuje się w tej materii tylko do ustaleń poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na str. 4 decyzji z dnia [...] października 2009 r., a które organ nadzoru w zaskarżonej decyzji przyjął jako niewątpliwe. Mając to na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł o oddaleniu skargi.