I SA/Wa 3313/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata E. B., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] o przyznaniu M. S. w miesiącu sierpniu 2014 r. specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 15 lipca 2014 r. M. S. wystąpiła o pomoc na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego do działki nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Wskazała, że działka posiada przyłącze wodociągowe, natomiast brak przyłącza kanalizacyjnego sprawia znaczne trudności w odprowadzaniu użytej wody. Ponadto, przyłącze kanalizacyjne umożliwiłoby przystosowanie łazienki do pełnego jej wykorzystania. Wnioskodawczyni podniosła, iż jest osobą w podeszłym wieku i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Utrzymuje się z renty w wys. ok. [...] zł. Wójt Gminy [...] ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznał M. S. w miesiącu sierpniu 2014 r. specjalny zasiłek celowy w wysokości [...] zł na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z wywiadem środowiskowym wnioskodawczyni prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej źródłem utrzymania jest renta rodzinna w wysokości [...] zł. Posiadany dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, która dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł, co nie kwalifikuje strony do przyznania zasiłku celowego. Jednakże organ uznał sytuację wnioskodawczyni za wyjątkową i postanowił przyznać pomoc w formie zasiłku specjalnego w wys. [...] zł na budowę przyłącza kanalizacyjnego. Wskazał przy tym, iż pomoc finansowa przyznawana jest w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji materialnej i uzależniona jest od okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, w tym przede wszystkim od dochodów własnych zasiłkobiorcy, ilości osób zgłaszających się o pomoc oraz możliwości ośrodka. Wobec czego organ uznał, że przyznana kwota jest adekwatna do możliwości finansowych ośrodka, które w skali miesiąca kształtują się na poziomie [...] zł. W tej sytuacji pomoc kierowana jest przede wszystkim do rodzin najuboższych, a więc z pomocy może skorzystać 12-15 rodzin w symbolicznej wysokości. Odwołanie od decyzji Wójta złożyła M. S., kwestionując wysokość przyznanego świadczenia. Dodatkowo wskazała, iż w budynku zamieszkuje również [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] ww. decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że M. S. jest wdową, zamieszkuje w domu jednorodzinnym (zajmuje 2 izby). Strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mimo że w budynku zamieszkują jej córka z dwójką dzieci oraz syn. Mieszkanie wyposażone jest w zimną wodę, a WC jest poza budynkiem. M. S. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności i z uwagi na problemy zdrowotne ponosi duże koszty leczenia. Dochód wnioskodawczyni, na który składają się renta rodzinna i zasiłek pielęgnacyjny, wynosi [...] zł a zatem przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynoszące 542,00 zł. Wobec czego biorąc pod uwagę niespełnianie przez M.S. warunków określonych w 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. kryterium dochodowego, za zasadne należy uznać rozpoznanie wniosku M. S. w świetle przesłanek określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przy czym, rozważając możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia organ pomocy społecznej musi brać pod uwagę nie tylko subiektywne oczekiwania i potrzeby osoby wnioskującej oraz jej sytuację życiową, ale także cele i możliwości pomocy (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Dopiero na tym tle może ocenić czy osoba lub rodzina oczekująca pomocy znajduje się w sytuacji szczególnej. W tej kwestii organy administracji działają w ramach tzw. uznania administracyjnego, co znajduje odzwierciedlenie w brzmieniu powołanego art. 41. Organy mają zatem możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia zależnie od okoliczności sprawy i posiadanych środków na zaspokojenie potrzeb osób oczekujących pomocy. Następnie, Kolegium wskazało, że z materiału sprawy wynika, iż M. S. znajduje się w obiektywnie trudnej sytuacji życiowej. Dlatego zasadnym jest udzielenie stronie pomocy finansowej na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego, pomimo że nie spełnia ustawowego kryterium dochodowego, wyrażonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, zdaniem Kolegium choć udzielenie wnioskodawczyni pomocy na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego w wysokości [...] zł nie jest adekwatne do zgłoszonej potrzeby to jednak mieści się w granicach możliwości finansowych GOPS w [...]. Organ I instancji wskazał bowiem, iż do świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego kwalifikuje się około 50% rodzin a środki na tę formę pomocy w 2014 r. wyniosły [...] zł miesięcznie. Dodatkowo organ wskazał, że w budynku do którego miałoby być doprowadzone przyłącze zamieszkują również dzieci M. S., które w jego ocenie winny partycypować w kosztach budowy przyłącza. Z akt sprawy wynika, że M.S. od 1 lutego 2011 r. miał ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką (decyzja Kierownika GOPS [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr GOPS [...]), a obecnie otrzymuje zasiłek dla opiekuna (decyzja Kierownika GOPS [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]). Skoro M. S. deklarował sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, a zatem – zdaniem organu - powinien zapewnić wodę do wykonywania zabiegów higienicznych, pielęgnacyjnych, gospodarczych i żywieniowych. Przy czym, jeżeli stan zdrowia (niepełnosprawność syna) nie pozwala mu na sprawowanie opieki nad matką winien o tym fakcie niezwłocznie poinformować organ stosownie do treści art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.). Reasumując, Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu uzależnione jest przede wszystkim od możliwości finansowych ośrodka, a więc organ musi racjonalnie wydatkować posiadane środki. Wobec tego osoby oczekujące pomocy muszą liczyć się z tym, że wysokość przyznanej pomocy będzie inna niż określiły we wniosku bądź jakiej oczekiwały. Fakt, że wysokość zasiłku przyznanego M. S. jest w ocenie wnioskodawczyni niewystarczająca nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji organu I instancji. Ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2014 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wystąpiła M. S., kwestionując jej prawidłowość. Skarżąca podniosła, że występowała o dofinansowanie a nie sfinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego, natomiast przyznana kwota w wys. [...] zł to żadna pomoc. Skarżąca jest [...]-letnią osobą a jej syn utrzymuje się z zasiłku dla opiekuna w kwocie [...] zł na miesiąc, co nie wystarcza nawet na żywność. Skarżąca wskazała, że przyłącze kanalizacyjne ułatwiłoby jej życie, albowiem aktualnie brak jest jakichkolwiek możliwości odprowadzania powstających w gospodarstwie ścieków. Następnie wskazała, że w budowanie przyłącza kanalizacyjnego nie mogą partycypować mieszkające w tym budynku jej dzieci ponieważ są w złej sytuacji materialnej, o nie najlepszym zdrowiu, córka skarżącej posiada dwójką dzieci w wieku szkolnym oraz nie ma żadnego dochodu (oprócz pomocy społecznej w wys. [...] zł miesięcznie). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 169 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.) doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja ta nie narusza prawa. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło przyznania pomocy finansowej (zasiłku celowego) na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) - dalej jako "u.p.s." zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie pomocy na podstawie tego przepisu uzależnione jest jednak od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 u.p.s. W przypadku osób samotnie gospodarujących jest to kwota 542,00 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.), która ustalona została od dnia 1 października 2012 r. na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823). Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Przekroczenie kryterium dochodowego przez stronę nie oznacza jednak, że nie przysługuje jej już wsparcie państwa w ramach pomocy społecznej. Możliwość taką przewiduje bowiem wprost art. 41 u.p.s., zgodnie z którym osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, który nie podlega zwrotowi lub zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Przesłanką warunkującą przyznanie pomocy jest jednak znajdowanie się wnioskodawcy w sytuacji szczególnej. Ustawodawca nie zdefiniował co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", zgodnie zaś z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem "szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie." (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11 – dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 168/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podkreślił, że "Zasiłek celowy specjalny nie jest świadczeniem, które może stanowić rekompensatę za poniesione przez wnioskodawcę wydatki, nie może być też traktowany jako źródło dochodu dla osoby ubiegającej się o jego przyznanie. Nadto nie powinien być traktowany jako forma dofinansowania na podniesienie dotychczasowego standardu życia wnioskodawcy". W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że M. S. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe wskazane w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. wynoszące 542,00 zł, bowiem dochód wnioskodawczyni wynosi [...] zł (świadczenie rentowe i zasiłek pielęgnacyjny). W tej sytuacji, organ prawidłowo rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej także w oparciu o przepis art. 41 u.p.s. Z treści tego przepisu wynika jednak, że organ wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w indywidualnej sprawie wystąpił przypadek uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Wydana na tej podstawie decyzja musi zostać poprzedzona zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie zostać należycie uzasadniona, a organy obowiązane są dokonać oceny, czy zgłoszona potrzeba uzasadniona jest "szczególnymi okolicznościami", do których powyższy przepis nawiązuje. Przy czym, Sąd podkreśla, że przyznanie zasiłku celowego specjalnego następuje w granicach uznania administracyjnego, a nie ustawowego obowiązku organu. Tak więc zbadania przez Sąd wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne oraz czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego. To samo odnosi się do ilości środków finansowych jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy. Kierując się powyższymi zasadami, po przeanalizowaniu sytuacji osobistej, zdrowotnej, finansowej skarżącej, a także zważywszy na jej wiek i cele pomocy społecznej, pomimo że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że "szczególnie uzasadniany przypadek" kwalifikujący do przyznania specjalnego zasiłku celowego to zdarzenie okazjonalne, dotkliwe w skutkach – należy wskazać, że organy administracji zasadnie stwierdziły, że w tym konkretnym przypadku strona kwalifikuje się do przyznania pomocy w formie zasiłku specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Tym samym przyznano M. S. pomoc finansową na budowę przyłącza kanalizacyjnego w wysokości [...] zł. Dodatkowo, Sąd wskazuje, że wysokość kwoty przyznanej pomocy organ uzasadnił możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej podkreślając, że możliwości finansowe Ośrodka w skali miesiąca w 2014 r. kształtowały się na poziomie [...] zł. Ponadto wyjaśnił, że pomoc kierowana była przede wszystkim do rodzin najuboższych, a więc mogło z niej skorzystać 12-15 rodzin w symbolicznej wysokości. Słusznie też podkreślił, że takie ograniczenie budżetowe powoduje, że nie każdy potrzebujący może w każdym czasie uzyskać spełnienie pełnych oczekiwań, do czego zmierza skarżąca. Organy pomocy społecznej muszą mieć bowiem na uwadze również potrzeby innych osób korzystających z pomocy ośrodka. Sąd podkreśla, zgodnie ze stanowiskiem organów obu instancji, że świadczenia pieniężne o charakterze specjalnym przyznawane są w pierwszej kolejności wnioskodawcom najbardziej potrzebującym, znajdującym się w sytuacjach nagłych, kryzysowych (np. rodzinom niepełnym, wielodzietnym, osobom niepełnosprawnym, których dochód nieznacznie przekracza kryterium dochodowe). Ponadto, przyznanie zasiłku celowego z pomocy społecznej nie jest prawnym obowiązkiem organów administracji i nie rodzi dla strony roszczenia o przyznanie świadczenia, a dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Jednocześnie, zasadnie Kolegium wskazało, że w budynku do którego ma być doprowadzone przyłącze kanalizacyjne zamieszkują również dzieci M. S., które zważywszy na obowiązek alimentacyjny wobec matki oraz pomimo ich trudnej sytuacji życiowej powinny także partycypować w kosztach budowy przyłącza. W konsekwencji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, brak jest uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż organy przyznając skarżącej pomoc finansową w wysokości [...] zł na dofinansowanie budowy przyłącza kanalizacyjnego nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jednocześnie organy obu instancji wydały decyzje w oparciu o obowiązujące przepisy prawa i dokonały ustaleń wszystkich okoliczności od jakich w świetle ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, a także wyczerpująco uzasadniły motywy podjętych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 i 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7