I SA/Wa 332/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Starosty C. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym G., Gmina K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w udziale do 4/5 części, o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że Wojewoda [...], działając z urzędu na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) decyzją z dnia [...] października 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności wskazanej nieruchomości podnosząc, że w dniu 27 maja 1990 r. należała ona do Państwowego Funduszu Ziemi, stanowiąc składnik mienia ogólnonarodowego. Ze względu na postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyłączające spod komunalizacji mienie należące do PFZ, nieruchomość ta nie spełniała warunków z art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy i nie podlegała komunalizacji z mocy prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Starosta C. podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała i pozostaje w faktycznym władaniu Gminy K., natomiast jedynie ze względu na błędny zapis w ewidencji gruntów i budynków przyjęto, iż należała ona do Państwowego Funduszu Ziemi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając sprawę wskazała, że dla skutecznego skomunalizowania mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wymagane jest łączne spełnienie warunków w tym przepisie wymienionych – mienie to winno było stanowić w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową, należeć do jednej z jednostek w tym artykule wymienionych, ale i nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów tej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w stanie prawnym obowiązującym przed 27 maja 1990 r. na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) istniał, utworzony tym dekretem, Państwowy Fundusz Ziemi (PFZ). W skład PFZ wchodziły, z mocy samego prawa, państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w świetle ustaleń poczynionych w postępowaniu wyjaśniającym, nie budzi wątpliwości, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Organ drugiej instancji podkreślił, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z PFZ do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tj. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 w brzemieniu wówczas obowiązującym). Decyzja taka w odniesieniu do działki nr [...] nigdy nie została wydana. Ze względu na deklaratywny charakter decyzji komunalizacyjną, wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nie mają znaczenia czynności podejmowane wobec nieruchomości po dniu 27 maja 1990 r., w tym powoływane przez stronę Zarządzenie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 1994 r. o przeniesieniu działki do innej grupy rejestrowej. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że nieruchomość była wyłączona spod komunalizacji następującej z mocy prawa, w oparciu o art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta C.. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w odwołaniu podniesiono, że nieruchomość położona w obrębie ewidencyjnym G., Gmina K., stanowiąca własność Skarbu Państwa w udziale do 4/5 części, oznaczona jako działka nr [...], podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy K.. Zdaniem skarżącego jedynie ze względu na błędny zapis w ewidencji gruntów i budynków przyjęto, że należała ona do Państwowego Funduszu Ziemi. Podkreślono, że pozostawanie nieruchomości jako Państwowy Fundusz Ziemi w chwili powstania Gminy K. jako osoby prawnej na dzień 27 maja 1990 r. wynikało wyłącznie z braku dobrej woli ówczesnych władz w zakresie przejęcia nieruchomości do zasobu gruntów podlegających komunalizacji z mocy prawa. Zaznaczono, że nie sporządzono prawem przewidzianej inwentaryzacji nieruchomości. Dopiero Kierownik Urzędu Rejonowego w C. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. przeniósł do innych grup rejestrowych działki gruntu, których gminy nie chciały skomunalizować oraz te, które nie podlegały przejęciu przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa. Starosta C. zaznaczył, że od początku budynek położony na nieruchomości był w całości wykorzystywany przez Gminę. Z tej przyczyny Wojewoda [...] nie przekazał nieruchomości do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego nieruchomość powinna być skomunalizowana z uwagi na przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalonego uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...]. Podkreślono, że Gmina K. wykorzystywała nieruchomość na realizację zadań własnych stosownie do art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 336 ze zm.). Zaznaczono, że kilka lat trwały zabiegi zmierzające do przejęcia przez Gminę tej nieruchomości z mocy prawa. W międzyczasie Gmina dokonała rozbiórki części budynków gospodarczych położonych na nieruchomości, pozostałe zaś rozebrano za wiedzą Gminy. Skarżący podniósł ponadto, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje starosta w rozumieniu przepisów art. 23 i 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Nieruchomość ta w ocenie skarżącego podlega komunalizacji na rzecz Gminy K. z mocy prawa, mimo błędnych zapisów odnośnie Państwowego Funduszu Ziemi, z powodu zaniechania obowiązku zgłoszenia zmiany wpisów przez Gminę K., która faktycznie władała i włada nieruchomością. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nie naruszają prawa. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla komunalizacji nieruchomości w trybie wskazanego przepisu decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dacie komunalizacji, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Organ orzekający o komunalizacji musi zatem zbadać, czy mienie, które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do podmiotu określonego w powołanym art. 5 ust. 1. Decyzja komunalizacyjna ma zaś charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie to, co nastąpiło z mocy prawa. Wyjątki od zasady, zgodnie z którą mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., staje się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem właściwych gmin zawiera natomiast przepis art. 11 tej ustawy. Obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie komunalizacji jest zatem również ustalenie czy w danej sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające komunalizację, określone w powołanym przepisie. W myśl tego przepisu składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym m.in. wówczas, gdy należą do Państwowego Funduszu Ziemi (art. 11 ust. 1 pkt 3). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym G., Gmina K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w udziale do 4/5 części, o powierzchni [...] ha, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], bowiem uznały, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r., przedmiotowa nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, wobec czego na mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wyłączona była z komunalizacji. W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w sprawie jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika bowiem, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Świadczy o tym m.in. znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy wypis z rejestru gruntów, jak również odpis z księgi wieczystej nr [...]. Wynika to także z pisma Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami w G. z dnia 30 lipca 1990 r., jak również z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] sierpnia 1997 r. Słusznie zatem przyjęto, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Okoliczności powyższej nie zmienia podnoszony przez stronę skarżącą fakt faktycznego wykorzystywania tej nieruchomości przez Gminę K. w związku z realizacją zadań własnych gminy. Za całkowicie chybione uznać także trzeba powoływanie się przez stronę na plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. przyjęty uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] maja 1991 r., nr [...], czy też na Zarządzenie Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] maja 1994 r. Jak wskazano wyżej decyzja komunalizacyjna jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Oczywiste jest, że zarówno powoływany plan zagospodarowania przestrzennego jak i zarządzenie z dnia [...] maja 1994 r. nie obowiązywały w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem nie mają one znaczenia dla oceny stanu prawnego nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i brak jest podstaw do uwzględnienia złożonej skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.