I SA/Wa 3323/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Administracji i Cyfryzacji, po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2013 r. Nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 1997r., znak [...] na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) dalej powoływana jako ustawa Przepisy wprowadzające, stwierdził m. in. nabycie przez miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie [...], jako działki nr [...] arkusz [...] i nr [...] arkusz [...], uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej Nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Rektor Uniwersytetu [...] w [...] wystąpił z pismem o stwierdzenie nieważności z urzędu w/w decyzji z dnia [...] lutego 1997r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2013r. Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997r. w części stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej w obrębie [...], jako działki nr [...] i nr [...] arkusz [...], uregulowanych w księdze wieczystej Nr [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezydent Miasta [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77§ 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990r., a także brak dowodu świadczącego o wykorzystywaniu przez Instytut [...] działki Nr [...] i [...] na cele badawcze w dniu ustawowej komunalizacji. Minister Administracji i Cyfryzacji przywołaną wyżej decyzją z [...] września 2014r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] listopada 2013r. W uzasadnieniu organ ponownie wskazał, iż podstawę decyzji Wojewody [...] stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające. Stanowi on, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy, mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Minister podniósł, że przepis art. 11 ustawy Przepisy wprowadzające zawiera wyjątki od zasady określonej w art. 5 ust. 1. Zgodnie z jego treścią mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli w dniu 27 maja 1990r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Powołał się na utrwalony w judykaturze sądowoadministracyjnej pogląd, zgodnie z którym zakres pojęcia "służeniu" wykonywania zadań publicznych jest znacznie szerszy od pojęcia "należenie do" użyte w art. 5 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające, bowiem pojęcie "służy" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Nie budziło też wątpliwości organu II instancji, że zadania wykonywane przez zlikwidowany Instytut [...] Oddział w [...] (dawniej: Instytut [...] w [...] przekształcony w Instytut [...] Oddział w [...]), a przejęte przez Centrum Badawcze [...] w Uniwersytecie [...] były zadaniami publicznymi. Tak więc mienie należące do tej jednostki, także sporne działki, służyło wykonywaniu tych zadań, w związku z tym nie podlegało komunalizacji. Teren przedmiotowych działek wykorzystywany był do celów naukowo -badawczych, przy czym badania naukowe prowadzone były zarówno w budynkach jak i na gruncie obejmującym teren spornych działek. Okoliczności sprawy przedstawione w zaskarżonej jak i w niniejszej decyzji wskazują zdaniem Ministra, że Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] lutego 1997r. w zakresie wskazanym wyżej dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, którego skutkiem jest wyeliminowanie w/w decyzji z obrotu prawnego w tej części. Jednocześnie Minister zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 2 kpa, tj. powstanie nieodwracalnych skutków prawnych. Miasto [...] na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2013r. W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów: - art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, - art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1997r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, ze w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących, że poprzednik prawny Uniwersytetu [...] w [...] posiada tytuł prawny do działki nr [...], arkusz [...], a poprzednik prawny Uniwersytetu przyznał, że stan prawny tej działki nie jest uregulowany. Również faktyczne zagospodarowanie działki nr [...] – zaniedbanego ogrodu wskazuje, że działka nie mogła być zagospodarowana do celów naukowych. Ponadto, w ocenie skarżącego, dowodem w sprawie nie mogą być oświadczenia złożone na piśmie przez trzech pracowników, ponieważ nie maja one mocy dowodowej i są sprzeczne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie niniejszej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowaną wcześniej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Skarb Państwa – Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] przekazał w zarząd i użytkowanie Instytutowi [...] w [...], będącego poprzednikiem prawnym Instytutu [...] Oddział w [...] protokołem zdawczo – odbiorczym w dniu [...] maja 1959r. w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332) parcele Nr [...], [...],[...] oraz część parceli nr [...] i [...] (położone na terenach zieleni) na podstawie umowy dzierżawy. Dawna parcela Nr [...] odpowiada skomunalizowanej kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z [...] lutego 1997r. działce nr [...], a parcela Nr [...] odpowiada działce nr [...] arkusz [...] również będącej przedmiotem kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej (pisma Zarządu [...] z 26 lipca 2013r., 27 sierpnia 2013r.). Zaświadczeniem lokalizacyjnym Nr [...] z dnia [...] czerwca 1957r. Prezydium Rady Narodowej w [...] Miejski Zarząd [...] w porozumieniu z Miejską Komisją Planowania Gospodarczego wyraziło zgodę na lokalizację szczegółową - budowę Zakładu [...] dla Instytutu [...] w [...], na terenie położonym w [...], przy ulicy [...], stanowiącym własność Skarbu Państwa (k. 189 akt administracyjnych). W dniu [...] maja 1959r. Instytut [...] w [...] uzyskał pozwolenie na budowę budynku laboratorium oraz wykonanie instalacji elektrycznej, siły, światła, telefonicznej, gazowej, wodno-kanalizacyjnej i c.o. w [...], przy ul. [...] (k. 188 akt). Na nieruchomości składającej się z działek: [...],[...],[...],[...] przy ulicy [...] w [...] znajdują się zabudowania Instytutu [...] Oddział w [...] tj. budynek frontowy, budynek tylny z krytym przejściem do budynku frontowego, magazyn, garaże z przynależnościami - pismo Instytutu do Zarządu [...] z [...] sierpnia 1977r. (k. 190 akt administracyjnych). Przedmiotowe działki były zabudowane budynkami Instytutu również w dacie 27 maja 1990r, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wykazu środków trwałych z [...] listopada 1990r. sporządzonego w związku z likwidacją Instytutu [...] Oddział w [...] przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa i włączeniem go w struktury organizacyjne Uniwersytetu [...] w [...] z dniem [...] grudnia 1990r. (k. 191) oraz mapy (k. 85). Zadania realizowane przez funkcjonujący w dacie komunalizacji Instytut [...] Oddział w [...], (dawniej: Instytut [...] w [...] przekształcony w 1974r. w Instytut [...] Oddział w [...]), a przejęte przez Centrum Badawcze [...] w Uniwersytecie [...] w [...] były zadaniami publicznymi. Organem założycielskim tej jednostki i sprawującym nadzór był Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Jednostka ta prowadziła badania naukowe i prace badawczo – rozwojowe w zakresie [...], co wynika z treści Statutu Instytutu [...] stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr [...] Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia [...] maja 1986r. (k. 34-39 akt administracyjnych). Tak więc mienie należące do tej jednostki, także sporne działki, służyło wykonywaniu tych zadań, w związku z tym nie podlegało komunalizacji. Teren przedmiotowych działek wykorzystywany był do celów naukowo - badawczych, przy czym badania naukowe prowadzone były zarówno w budynkach jak i na gruncie obejmującym teren spornych działek. Podstawę wydania decyzji komunalizacyjnej stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. Przepis art. 11 powyższej ustawy zawiera wyjątki od zasady określonej w art. 5 ust.1. Zgodnie z jego treścią mienie takie nie staje się mieniem komunalnym, jeśli w dniu 27 maja 1990r. służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym zakres pojęcia "służą" wykonywaniu zadań publicznych, jak prawidłowo przyjął Minister orzekający w sprawie, jest znacznie szerszy niż zakres pojęcia "należące do" użyte w art. 5 ust. 1-3. Pojęcie "służy" oznacza bowiem stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Zatem pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nie nawiązuje do stosunku prawnego, na podstawie którego korzysta się z danego mienia stanowiącego własność ogólnonarodową, lecz do charakteru zadań wykonywaniu których faktycznie służy określone mienie. Pojęcie to oznacza bowiem pewien stan faktyczny polegający na tym, że sposób korzystania z mienia łączy się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny do tego mienia, wystarczającą przesłanką wyłączenia z komunalizacji jest sam fakt służenia wykonywaniu zadań, o których mowa. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie budzi wątpliwości Sądu, że organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że przedmiotowe działki aktualnie oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w dacie 27 maja 1990r. służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej – były bowiem wykorzystywane przez Instytut [...] Oddział w [...]. Powoduje to wyłączenie tych działek spod komunalizacji w związku z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990r. Tytułem przypomnienia wyjaśnić należy, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok NSA z 14 marca 2012 r. II OSK 2525/10 – LEX nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego wyżej art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (vide wyrok NSA z 4 kwietnia 2012r. I OSK 2565/10 – LEX nr 1219119). W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu, że kontrolowana decyzja komunalizacyjna narusza rażąco art. 11 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające, a zatem zasadnym było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, jak to podniesiono wyżej, że brak tytułu prawnego poprzednika prawnego Uniwersytetu do jednej z działek pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie, skoro służenie wykonywaniu zadań publicznych jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990r, na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego. Twierdzenie, że działka nr [...] w dacie komunalizacji stanowiła zaniedbany ogród nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, jest więc gołosłowne. Na marginesie zauważyć można, że jak wynika z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b Statutu Instytutu [...] prowadził on m. in. badania naukowe i prace badawczo – rozwojowe w dziedzinie [...], co mogłoby korespondować, z ewentualnym, takim stanem faktycznym. Jeśli chodzi o pozostałe argumenty skargi, dotyczące oświadczeń pracowników Instytutu, zauważyć trzeba, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków opinie biegłych oraz oględziny – art. 75 § 1 kpa. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa zamkniętego katalogu środków dowodowych, jakie mogą być stosowane w toku postępowania administracyjnego, ponieważ ustawodawca posłużył się jedynie przykładowym wyliczeniem tych środków. Zarzuty skargi i w tym zakresie nie są zasadne zwłaszcza, że w aktach sprawy brak jest dowodów przeciwnych. Autor skargi formułując zarzut, że treść oświadczeń jest sprzeczna z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie nie wskazał z jakimi dowodami przedmiotowe oświadczenia pozostają w sprzeczności ani jakie tezy zawarte w oświadczeniach są nieprawdziwe. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. ----------------------- 1