I SA/Wa 3329/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. C. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] o odmowie potwierdzenia T. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi K., poczta M., powiat [...], województwo [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 22 sierpnia 2006 r. T. C. złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP tj. w miejscowości K. ([...]). Powołany wniosek został ponowiony w dniu 15 listopada 2007r. przez pełnomocnika T. C. – W. O., zaś wnioskiem z dnia 18 grudnia 2008r. W. O. działając w imieniu T. C. ponownie wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. C. nieruchomości poza granicami RP. Jednocześnie strona wskazała, że poza samym gruntem w skład majątku K. wchodziły również: dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze. W dniu [...] lipca 2012 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o odmowie potwierdzenia T. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi K., województwo [...]. W uzasadnieniu ww .decyzji wskazał, iż nie została spełniona przesłanka zamieszkiwania współwłaścicieli nieruchomości pozostawionej na byłym terytorium RP. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że Wojewoda [...] nie wziął pod uwagę wszystkich dowodów dla ustalenia przesłanki zamieszkiwania. W szczególności nie uwzględnił oświadczeń dwóch świadków K. N. i M. N. Zaś oświadczenia te w części w jakiej wskazują na miejsce zamieszkania właścicieli nieruchomości pozostawionej nie muszą spełniać wymogów formalnych, o których mowa w art. 6 ust.5 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto, organ I instancji w ramach analizy akt sprawy winien ustalić stan faktyczny sprawy również w oparciu o ww. oświadczenia świadków, a następnie poddać ocenie cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i po dokonaniu tych czynności wydać decyzję co do istoty. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] w dniu [...] września 2013 r. wydał decyzję o odmowie potwierdzenia T. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we wsi K., poczta M., powiat [...], województwo [...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, iż na podstawie zaświadczenia archiwalnego Państwowego Archiwum Obwodu [...] z dnia 23 stycznia 2006r. nr [...] ustalono, że w dokumentacji Państwowego Archiwum Obwodu [...] znajduje się plan działki gruntowej usytuowanej w miejscowości K. wydany dnia [...] czerwca 1938r. Zaświadczenie zawiera informację, że grunt ten, nabyty na podstawie prawa spadkowego, należał do O. C. Zgodnie z tym planem, działka ma [...] ha. Na podstawie zaświadczenia archiwalnego Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 28 maja 2009 r. nr [...] ustalono, że według planu pomiaru gruntu, w użytkowaniu A.C. we wsi K. znajdowało się: rola - [...] ha, łąka - [...] ha, las - [...] ha, sad - [...] ha, ogród - [...] ha, błoto - [...] ha, pastwisko - [...] ha, droga i rowy - [...] ha, rzeka [...] - [...] ha, powierzchnia pod zabudowę - [...] ha. Stan fizyczny dokumentów za 1938r. i możliwości techniczne archiwum nie pozwalają na wykonanie foto/kserokopii planu pomiaru gruntu posiadłości. Na podstawie odpisu skróconego aktu zgonu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], Wojewoda [...] ustalił, że A. C. ur. [...] lipca 1861 r. w K. nie opuścił byłego terytorium RP ponieważ zmarł w dniu [...] maja 1935 r. w K. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lipca 2007 r. sygn. [...] o nabyciu praw do spadku, spadek po nim nabyli: żona P. C. w 1/7 części majątku nieruchomego i 1/4 części majątku ruchomego oraz syn T. C. w 6/7 części majątku nieruchomego i ¾ części majątku ruchomego. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o sygn. [...] spadek po P. C. zmarłej w dniu [...] września 1979 r. nabył syn T. C. w całości. Wojewoda zauważył, iż spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, który otwiera się w dacie śmierci spadkodawcy (art. 925, 924 k.c.). W związku z tym P. C. oraz T. C. jako właściciele nieruchomości położonej we wsi K., woj. [...] winni spełniać łącznie wymogi określone w art. 2 pkt 1 ustawy, tj. być w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwać w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej, Polskiej oraz opuścić je z przyczyn określonych w art. 1, w tym wykazać fakt pozostawienia mienia poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pomocą szczególnych środków dowodowych. Jako dowód na okoliczności opuszczenia byłego terytorium RP organ uznał oświadczenie świadków obywateli [...] N. K. oraz N. M. z dnia 18 maja 2011 r., które oświadczyły, że matka wnioskodawcy P. C., razem z nieletnim synem T. C. zostawiła K. po ukończeniu tzw. wrześniowej "wojny polskiej - razem ze wszystkimi innymi Polakami z naszych okolic". Organ podkreślił jednak, że dla ustalenia prawa do rekompensaty istotne znaczenie ma obszar nieruchomości z chwili jej pozostawienia. W ocenie Wojewody, nie sposób przyjąć, że dokumenty w postaci zaświadczenia archiwalnego Państwowego Archiwum Obwodu [...] z dnia 23 stycznia 2006r. nr [...] oraz zaświadczenia archiwalnego Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 28 maja 2009r. nr [...] świadczą o rodzaju i powierzchni nieruchomości pozostawionej przez P.C. i T. C. Plan pomiaru gruntu posiadłości wsi K. byłego powiatu [...] nie stanowi dowodu potwierdzającego tytuł własności. Kwerenda archiwalna prowadzona również przez organ nie pozwoliła na potwierdzenie tytułu własności nieruchomości we wsi K. na rzecz A. C. ( który miał ww. nieruchomość w użytkowaniu), ani na rzecz jego następców prawnych tj. P. C. i T. C. Wojewoda wskazał też, iż przedłożone przez stronę oświadczenie N.K. oraz N.M. z dnia 18 maja 2011 r. złożone przed [...] Radą Wiejską rejonu [...] obwodu [...], nie spełnia wymogów zawartych w art. 6 ust. 5 ww. ustawy o prawie do rekompensaty, gdyż nie zostało złożone przed notariuszem lub przed organem prowadzącym postępowanie lub w polskiej placówce konsularnej w kraju zamieszkania świadka, lecz przed [...] Radą Wiejską rejonu [...] obwodu [...]. Ponadto, z treści tego oświadczenia nie wynika, ani rodzaj ani powierzchnia nieruchomości pozostawionej przez P. C. i T. C. Oświadczenie to nie może zatem stanowić dowodu na okoliczność stanu prawnego nieruchomości w K. Organ podsumował, iż materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący i pozwalający ustalić wszystkie jej okoliczności, jednakże z uwagi na brak dowodów jednoznacznie świadczących o tym, że P.C. i T. C. jako właściciela pozostawili nieruchomość we wsi K., poczta M., powiat [...], woj. [...], a także z uwagi na brak dowodów świadczących o rodzaju i wielości ww. nieruchomości na dzień opuszczenia byłego terytorium RP przez P. C. i T. C. organ uznał, iż nie spełnili oni wymogu pozostawienia własności nieruchomości, zawartego w art. 2 ustawy o prawie do rekompensaty. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T.C, reprezentowany przez adwokata. W wyniku rozpoznania odwołania Minister Skarbu Państwa w dniu [...] października 2014 wydał decyzję, którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. o odmowie potwierdzenia T. C. prawa do rekompensaty. W ocenie Ministra Skarbu Państwa z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że pierwotnym właścicielem nieruchomości pozostawionej w K. był A. C., co potwierdza załączone do akt sprawy tłumaczenie dokumentu wystawionego przez Państwowe Archiwum [...] (prowincji [...]) z dnia 23 stycznia 2006 r. No. [...], w którym wskazano, że w zbiorach archiwum znajduje się plan działki gruntowej usytuowanej w miejscowości K. wydany w dniu [...] czerwca 1938 r. W dokumencie tym zaznaczono również, że grunt o powierzchni [...] ha należał do A. C. W opinii Ministra, tytuł własności do majątku potwierdza również załączony do akt sprawy plan majątku K., który przedstawia własność spadkobierców A. C. Powyższy plan majątku jest zapisany pismem w związku z czym (po przedłożeniu do akt sprawy jego oryginału) powinien być traktowany jako dokument urzędowy. Ponadto, wbrew stanowisku Wojewody [...] w aktach sprawy znajduje się dokument, na podstawie którego można ustalić powierzchnię pozostawionych poza obecnymi granicami RP gruntów, to jest zaświadczenie Archiwum Państwowego Obwodu [...] z dnia 28 maja 2009 r. nr [...]. W ocenie Ministra, niesłuszne jest również stanowisko Wojewody [...] wskazujące na potrzebę ustalenia tytułu własności na moment opuszczenia przez P. C. oraz T. C. Kresów Wschodnich. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13, Minister zauważył, iż Wojewoda nie powinien badać tytułu własności P.C. oraz T. C. do majątku położonego we wsi K. na moment opuszczenia przez nich Kresów Wschodnich, co miało miejsce po zakończeniu tzw. wrześniowej "wojny polskiej" (oświadczenie świadków Pani K. N. oraz Pani M. N.). W ocenie Ministra, wydanie decyzji odmawiającej prawa do rekompensaty z powodu nie wykazania tytułu własności do pozostawionych nieruchomości na moment opuszczenia Kresów Wschodnich i jednoczesny brak w aktach sprawy dowodów wskazujących na późniejszą utratę prawa własności, narusza art. 80 k.p.a. oraz art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Co więcej, z pisma Państwowego Archiwum Obwodu [...] z dnia 26 grudnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że za lata 1938-1939 r. nie stwierdzono sprzedaży, a także innych zmian majątku, który pierwotnie należał do A. C. Zdaniem Ministra, nie było zatem powodów aby zakładać, że stan prawny nieruchomości uległ zmianie i na dzień 1 września 1939 r. jak i na dzień opuszczenia Kresów Wschodnich P. C. oraz T.C. nie przysługiwał tytuł własności do nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organ administracji publicznej szereg obowiązków proceduralnych (art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.). Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). W ocenie Ministra, w ramach ponownej analizy akt sprawy organ I instancji powinien uzupełnić zebrany dotychczas materiał dowodowy o oryginał planu majątku K., który przedstawia własność spadkobierców A. C. Powyższy dokument jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy gdyż potwierdza fakt, posiadania przez P.C. oraz T.C. tytułu własności do nieruchomości pozostawionych na Kresach Wschodnich. Organ I instancji powinien również wskazać, w oparciu o jakie dowody ustalił fakt posiadania obywatelstwa polskiego przez P. C. w dniu 1 września 1939 r., zaś w przypadku braku takich dowodów w aktach sprawy wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie. Organ wojewódzki powinien również ustalić powierzchnię pozostawionych na Kresach Wschodnich nieruchomości w oparciu o całokształt posiadanych dowodów. W tym celu powinien wykorzystać wszystkie dopuszczone prawem środki dowodowe, nie wyłączając opinii biegłego, zeznań świadków oraz znajdujących się już w aktach sprawy oświadczeń świadków i strony postępowania. Organ I instancji powinien także wziąć pod uwagę uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, która wprost wskazuje, że prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego nieruchomości stanowiącej w momencie wybuchu II Wojny Światowej jego własność, a który to majątek w związku z wojną, obywatel polski zmuszony był opuścić. Skargę na ww. decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. C. wnoszaąc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił odniesienie się w niewystarczający sposób do notorycznych wadliwości zawartych w uchylonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. szczególnie zważywszy, że Wojewoda [...] już raz zignorował zalecenia organu wyższego stopnia, zawarte w decyzji z dnia [...] września 2012 r., którą Minister Skarbu Państwa uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, iż stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest korzystne dla skarżącego, wobec tego skarga jest całkowicie bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Ministra Skarbu Państwa na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Ocena Sądu w tej sprawie sprowadza się zatem do dopuszczalności zastosowania przez Ministra Skarbu Państwa powołanego art. 138 § 2 k.p.a. W myśl powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Analiza powołanej normy prowadzi do wniosku, iż dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona. Powodem ograniczenia możliwości posługiwania się tym instrumentem prawnym jest okoliczność, iż art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego tj. w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w tym przypadku gdy postępowanie administracyjne przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, w tym gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Nie rozstrzyga natomiast o meritum sprawy i nie przeprowadza też merytorycznej oceny decyzji przez organ I instancji. W związku z powyższym, organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen. Zaznaczyć ponadto należy, że art. 138 § 2 zdanie 2 kpa pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się ponadto, iż organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia, lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 26/09 "Organ II instancji może jedynie udzielić wskazówek, co do zakresu postępowania w I instancji (i tak należy rozumieć treść normatywną zamieszczonego w końcowej części paragrafu 2 określenia "wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy"). Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji. Nie może też przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy przez jej pozytywne bądź też negatywne załatwienie dla odwołującego się." Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, uznać trzeba, iż powołane wymogi dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej zostały w tej sprawie spełnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że Wojewoda [...] – rozpatrując przedmiotową sprawę – w rzeczywistości nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na dokonanie oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie prawa do rekompensaty zgodnie z przepisami ustawy zabużańskiej. W decyzji kasacyjnej wskazano przepisy postępowania naruszone przez Wojewodę [...] tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Wykazano też, w ocenie Sądu, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niewątpliwie, ustalenie przez Wojewodę faktu posiadania obywatelstwa polskiego przez P. C. w dniu 1 września 1939 r. oraz ustalenie powierzchni pozostawionych na Kresach Wschodnich nieruchomości jest niezbędne do dokonania oceny spełnienia przesłanek warunkujących potwierdzenie prawa do rekompensaty w świetle przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Ponadto, Minister wskazał wyraźnie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w szczególności kładąc nacisk na wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., I OPS 11/13 . Uznać zatem należy, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa warunkujące dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Odnosząc się zaś do zarzutu nieodniesienia się przez Ministra Skarbu Państwa w wystarczającym stopniu do notoryjnych wadliwości zawartych w uchylonej decyzji Wojewody [...] i zignorowaniu przez Wojewodę [...] po raz kolejny zaleceń organu wyższego stopnia, to - jak już wskazano powyżej - ocena organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie powinna zaś obejmować merytorycznej oceny decyzji przez organ I instancji. Tym samym organ II instancji nie powinien wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa przez organ I instancji. Z podanych powodów Sąd nie podzielił powołanego zarzutu skargi. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.