I SA/Wa 333/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Serock z dnia 15 stycznia 2026 r. nr 6/B/2026 w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych postanawia: odrzucić skargę. Zarządzeniem z 15 stycznia 2026 r. nr 6/B/2026, na podstawie art. 5a ust. 1, art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r., poz. 1153) dalej: "u.s.g.", oraz § 2 ust. 1 pkt 2 § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr 58/VIIJ/2024 Rady Miejskiej w Serocku z dnia 25 września 2024 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta i Gminy Serock, zmienionej Uchwałą Nr 68/IX/2024 Rady Miejskiej w Serocku z dnia 30 października 2024 r. w sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Serocku Nr 58/VIII/2024 z dnia 25 września 2024 r., Burmistrz Miasta i Gminy Serock (dalej: "Burmistrz") zarządził przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami Miasta i Gminy Serock, dotyczących planowanej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców inwestycji pn. "Bezpieczna Przystań - Centrum Pomocy Kobietom i Dzieciom", którego celem jest utworzenie ośrodka dla samotnych kobiet i matek samotnie wychowujących dzieci w [...], gminie Serock. Podał, że celem przeprowadzenia konsultacji jest poznanie opinii mieszkańców sołectw: Jachranka, Skubianka, Izbica, Dębe oraz Dosin (zasięg terytorialny konsultacji). Określił termin konsultacji od dnia 16 stycznia 2026 r. do dnia 27 stycznia 2026 r. Wskazał, że konsultacje społeczne mają charakter opiniodawczy i nie są wiążące dla organów gminy. Jak również, że sporządzony zostanie raport z przeprowadzonych konsultacji, który zostanie podany do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na stronie internetowej Urzędu oraz Biuletynie Informacji Publicznej. W skardze z 27 stycznia 2026 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. (dalej: "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia Burmistrza z 15 stycznia 2026 r., ewentualnie, że zostało ono wydane z istotnym naruszeniem prawa, oraz o zarządzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżonym aktem został naruszony jej interes prawny poprzez: błędne uznanie, że przedmiot poddany konsultacjom dotyczy tylko kilku sołectw i niedopuszczenie do udziału w konsultacjach mieszkańców całej gminy; naruszenie zasady równości mieszkańców gminy oraz istoty konsultacji jako narzędzia partycypacji i wydania opinii w przedmiocie konsultacji; złamanie fundamentalnych zasad ustrojowych oraz regulowanie materii wykraczającej poza zakres zarządzenia burmistrza. Zróżnicowanie sytuacji mieszkańców gminy Serock wyłącznie na podstawie miejsca zamieszkania w określonym sołectwie, bez obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podkreśliła, że zarówno charakter planowanego ośrodka jak i obszar terytorialny jaki przeznaczono pod jego funkcjonowanie, na terenie turystycznej gminy Serock będą miały bezpośredni wpływ na całą gminę, na jej gospodarkę, kulturę, środowisko społeczne oraz przyrodnicze, bezpieczeństwo, funkcjonowanie jednostek ochrony zdrowia, jednostek edukacyjnych i całego gminnego systemu edukacji w całej gminie oraz w każdym z jej sołectw. W szczególności będzie wpływało na bezpieczeństwo publiczne, funkcjonowanie szkół, do których uczęszczają dzieci z wszystkich sołectw gminy a także wpłynie na możliwość zaspokajanych potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem przez podmioty działające na terenie gminy. Zwróciła uwagę, że przedmiot konsultacji określono niezgodnie z prawdą, niejasno i w sposób manipulacyjny, pozbawiając mieszkańca możliwości oceny prawdopodobnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na życie mieszkańców gminy i ich działalność. Stwierdziła, że może być zrozumiany przez mieszkańców, iż terytorialny obszar ośrodka ograniczony jest do Sołectwa Jachranka, a określona w przedmiocie konsultacji grupa beneficjentów wzbudzi pozytywny stosunek mieszkańców. Tymczasem przeprowadzana inwestycja swoim terytorialnym obejmuje nieruchomości dla których utworzone są trzy księgi wieczyste, obejmujące dziewięć działek ewidencyjnych o łącznej wielkości 4,6098 ha położonych na terenie dwóch Sołectw Jachranka i Skubianka. Podała, że jeśli chodzi o istotę inwestycji, to polega ona na utworzeniu otwartego ośrodka recepcyjnego, przeznaczonego dla osób ubiegających się o status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą (tzw. osoby, które złożyły wniosek o ochronę międzynarodową). Zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i RW wykonywanie procedury (UE) nr 2024/1351 z dnia 14 maja 2024 w sprawie zarządzania azylem i migracją (w dalszej części Rozporządzenie UE), beneficjentami ośrodka dla cudzoziemców będą: "obywatele państwa trzeciego", "członkowie rodziny" oraz bezpaństwowcy i członkowie rodziny (za definicjami z Rozporządzenia UE). Zarzuciła, że zaskarżony akt pozbawił mieszkańców możliwości wyrażenia opinii w sposób świadomy i wolny od manipulacji. Dodatkowo podała, że Formularz Konsultacyjny nie dał szansy na otwartą wypowiedź, pozbawiając możliwości uzasadnienia opinii, a także uniemożliwił dialog pozwalający na zrozumienie, o co jest pytany mieszkaniec. W rezultacie tak zdefiniowany przedmiot konsultacji i formularz opracowany do zebrania opinii stwarza pozór przeprowadzenia konsultacji społecznych. Podniosła brak tajności i identyfikowalność stanowisk mieszkańców oraz przeprowadzenie konsultacji w okresie ferii zimowych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu odniósł się do każdego z zarzutów skargi uznając je za bezzasadne. Wskazał, że przedmiotowym zarządzeniem, zgodnie uchwałą nr 58/VIII/2024 r. Rady Miejskiej w Serocku, określono jednoznacznie charakter lokalny przeprowadzanych konsultacji, wskazując poszczególne miejscowości, których mieszkańcy mogli wyrazić swoją opinię, wypełniając formularz konsultacyjny. Podał, że ograniczenie obszarowe miało na celu poznanie opinii mieszkańców, w jak najszybszym czasie oraz w jak najwyższej frekwencji. Mając na uwadze potencjalny wysoki wpływ realizacji ośrodka na nieruchomości sąsiednie, konieczność podejmowania kolejnych kroków w krótkim czasie, które mogłyby się przyczynić do oczekiwanego przede wszystkim przez mieszkańców [...], zaniechania realizacji ośrodka recepcyjnego, ograniczono zasięg terytorialny przeprowadzanych konsultacji społecznych do [...] i sołectw sąsiednich. W ocenie organu zarządzenie nie naruszyło zasady równości mieszkańców, ani tym bardziej interesu prawnego skarżącej. Wskazał, że dopuszczenie ograniczenia obszaru konsultacji społecznych wynika z przepisów aktu prawa miejscowego, którym jest niewątpliwie ww. uchwała. Jednocześnie zaznaczył, że skarżąca z uwagi na jej adres zamieszkania, znalazła się w gronie osób uprawnionych do zajęcia swojego stanowiska w przedmiocie konsultacji, co też uczyniła przedkładając wypełniony formularz konsultacyjny. Podkreślił, że z podstawy prawnej zarządzenia wprost wynika, iż proces konsultacji społecznych znany jest u.s.g., co więcej ta ustawa wprost wprowadza możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych. Z przeprowadzonych konsultacji sporządzono szczegółowy Raport podsumowujący przebieg konsultacji, który został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy w Serocku. Stwierdził, że z uwagi na ograniczenie obszaru konsultacji niezbędnym było zweryfikowanie osób oddających głos, w żaden sposób dane osobowe nie są i nie będą ujawniane, żadnym instytucjom i podmiotom, służyły one tylko i wyłącznie do weryfikacji czy osoba składająca formularz jest uprawniona do oddania głosu. Podkreślił, że jedną z form dialogu z mieszkańcami są konsultacje społeczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi zachodzi wówczas, gdy interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Przytoczone przepisy należy stosować łącznie z art. 101 ust. 1 u.s.g., który nadaje uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego m.in. zarządzeń organów samorządu terytorialnego. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi mianowicie, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono, wydane na podstawie art. 5a ust. 1, art. 30 ust. 1 u.s.g. oraz § 2 ust. 1 pkt 2 § 2 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr 58/VIIJ/2024 Rady Miejskiej w Serocku z dnia 25 września 2024 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta i Gminy Serock, zmienionej Uchwałą Nr 68/IX/2024 Rady Miejskiej w Serocku z dnia 30 października 2024 r. w sprawie zmiany Uchwały Rady Miejskiej w Serocku Nr 58/VIII/2024 z dnia 25 września 2024 r., zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Serock z 15 stycznia 2026 r. nr 6/B/2026 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami sołectw: Jachranka, Skubianka, Izbica, Dębe oraz Dosin. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru tzw. actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. w tej materii m.in. wyrok SN z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje nawet sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02). Wnoszący skargę powinien każdorazowo wykazać, że zaskarżane zarządzenie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację czy też nakłada określone obowiązki. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżone zarządzenie własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżone zarządzenie godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Tak więc, rozpatrzenie merytoryczne skargi złożonej na podstawie przytoczonej wyżej regulacji może nastąpić dopiero wówczas, gdy zostanie wykazane nie tylko posiadanie przez stronę wnoszącą skargę interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tych chronionych prawem wartości. Do cech interesu prawnego zalicza się jego realność, co powoduje wykluczenie interesów przewidywalnych w przyszłości lub interesów czysto hipotetycznych. Interes prawny to rzeczywista a nie hipotetycznie istniejąca potrzeba ochrony prawnej określonego podmiotu. Interes prawny strony skarżącej, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skarżąca – jak wynika z treści jej skargi – upatruje swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia w fakcie bycia mieszkańcem Serocka, w którym poddana konsultacjom społecznym była planowana przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców inwestycja pn. "Bezpieczna Przystań - Centrum Pomocy Kobietom i Dzieciom", której celem jest utworzenie ośrodka dla samotnych kobiet i matek samotnie wychowujących dzieci w [...], gminie Serock. Skarżąca wskazywała, że zróżnicowanie sytuacji mieszkańców gminy Serock wyłącznie na podstawie miejsca zamieszkania w określonym sołectwie, bez obiektywnego i racjonalnego uzasadnienia, co narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podniosła, że charakter planowanego ośrodka jak i obszar terytorialny jaki przeznaczono pod jego funkcjonowanie, na terenie turystycznej gminy Serock będą miały bezpośredni wpływ na całą gminę, na jej gospodarkę, kulturę, środowisko społeczne oraz przyrodnicze, bezpieczeństwo, funkcjonowanie jednostek ochrony zdrowia, jednostek edukacyjnych i całego gminnego systemu edukacji w całej gminie oraz w każdym z jej sołectw. W realiach niniejszej sprawy nie sposób jest przyjąć - w szczególności z uwagi na wyłącznie konsultacyjny charakter zaskarżonego zarządzenia, czyli nie przesądzający o wprowadzeniu nim jakichkolwiek materialnoprawnych konsekwencji kształtujących sytuację prawną skarżącej – że zarządzenie ta narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wydane przez Burmistrza w trybie art. 5a ust. 1 u.s.g. zarządzenie konsultacyjne ma jedynie umożliwić, z jednej strony mieszkańcom przedstawienie swojego stanowiska, a z drugiej zaś umożliwić zasięgnięcie przez organ opinii społeczności lokalnej w przedmiocie planowanej inwestycji. Zaskarżone zarządzenie poza wspomnianą aprobatą dla koncepcji ośrodka nie tworzy żadnych norm prawa materialnego, które mogłyby naruszyć kogokolwiek interes prawny. Zatem, jeżeli w obrocie prawnym brak jest takiej normy prawnej, nie mogło dojść do naruszenia interesu prawnego skarżącej w następstwie podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Wskazane przez skarżącą okoliczności nie mogły stanowić w niniejszej sprawie źródła legitymacji skargowej do skutecznego wniesienia przez nią skargi na przedmiotowe zarządzenie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na zarządzenie będące aktem podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Rozpatrywana skarga podlega odrzuceniu z powodu niewykazania przez skarżącą niezbędnego interesu prawnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.