I SA/Wa 335/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Maria Tarnowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska - Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Centrali [...] S. A. z siedzibą w W. działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] położonymi w L. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowe działki były własnością Skarbu Państwa, zatem organ wojewódzki był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczeniowej – zgodnie z postanowieniem 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01, w którym Sąd wskazał, iż wojewoda nie może uznać się za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy uwłaszczeniowej toczącej się w trybie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) jeżeli nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia praw w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Powołany art. 200 ust. 1 zastąpił poprzednio obowiązujący przepis art. 2 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. dotyczący kwestii uwłaszczenia państwowych osób prawnych. Z powyższego organ wywiódł, że skoro z dokumentów wynika, że nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne, to organ wojewódzki nie mógł odmówić wydania decyzji uwłaszczającej państwową osobę prawną przy spełnieniu przez nią warunków do uwłaszczenia. Organ zbadał również prawidłowość decyzji uwłaszczonej pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 kpa i uznał, że skoro istnieje decyzja Zarządu Gospodarki Terenami L. z dnia [...] września 1981 r. nr [...] w sprawie zmiany opłat za użytkowanie przedmiotowych nieruchomości, to istniało prawo zarządu Centrali [...] S. A. z siedzibą w W. Decyzja ta istniała w obiegu prawnym i prawo to nie wygasło do dnia 5 grudnia 1990 r., a zatem z tym dniem zostało z woli ustawodawcy przekształcone w prawo rzeczowe. Organ podniósł uzupełniająco, że inne są kryteria prawne co do dokumentowania prawa zarządu na dzień 27 maja 1990 r., (komunalizacji) i na dzień 5 grudnia 1990 r. (uwłaszczenia). Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta L. zarzucając naruszenie prawa, oraz wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Minister Budownictwa nie uwzględnił zastrzeżeń dotyczących braku prawa zarządu dla przedsiębiorstwa użytkującego przedmiotową nieruchomość, zgłoszonych przez Prezydenta Miasta L. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kwestia ta, ma natomiast podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż Centrala [...] S. A. z siedzibą w W. tylko użytkowała opisane na wstępie grunty, nie legitymując się do nich tytułem prawnym. Ponadto w ocenie skarżącego organ w zaskarżonej decyzji powołuje się tylko na część stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w postanowieniu NSA z dnia 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01, pomijając najistotniejsze zdanie w tym orzeczeniu, "iż rozpoznanie sprawy w przedmiocie komunalizacji wskazanych przez Przedsiębiorstwo nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do sprawy o uwłaszczenie tymi nieruchomościami". Zatem Wojewoda [...] miał obowiązek wszcząć postępowanie uwłaszczeniowe, lecz następnie powinien je zawiesić do czasu rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji przedmiotowych gruntów. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji uwłaszczających nieruchomościami stanowiącymi z mocy prawa od dnia 27 maja 1990 r. własność gminy Miasto L.. Wojewoda Łódzki nie ustalił też, czy przedsiębiorstwo faktycznie legitymowało się tytułem prawnym do użytkowanych gruntów, bowiem sama decyzja o ustaleniu nowych opłat z tytułu użytkowania nie może stanowić takiego dowodu. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi Prezydenta Miasta L. podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. jest przepis art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.). Przepis art. 2 ust. 3 tej ustawy stanowi, że nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Oznacza to, że właściwość organu do wydania decyzji w sprawie uwłaszczenia wyznacza własność nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania uwłaszczeniowego. Zważyć należy, iż w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji uwłaszczeniowej, tj. w dniu [...] czerwca 1997 r. nie toczyło się postępowanie komunalizacyjne na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym, i ustawę o pracownikach samorządowych. Decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa działka Skarbu Państwa stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L wydana została dopiero w dniu [...] listopada 2000 r. W dacie wydania przez Wojewodę decyzji uwłaszczeniowych właścicielem nieruchomości wpisanym do księgi wieczystej był Skarb Państwa i w tej sytuacji organ nadzoru zasadnie uznał, że brak jest podstaw by twierdzić, że naruszone zostały przepisy o właściwości. Wprawdzie późniejsza decyzja komunalizacyjna wydane na podstawie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny i stwierdza nabycie własności przez Gminę z mocy prawa z datą wejścia w życie tej ustawy, ale zawiera ona również element konstytutywny. Gmina może dysponować mieniem komunalnym dopiero wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna. Do tego czasu gmina nie jest uprawniona do wypowiadania się na zewnątrz w stosunku do mienia podlegającego komunalizacji, a tym samym zarząd gminy nie może uznać się właściwym do rozpoznania sprawy o uwłaszczenie (por. postanowienie 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2001 r., sygn. akt OSA 6/01 - ONSA 2002/3/94). Decyzja Wojewody stanowi sformalizowany i jedyny dowód nabycia przez gminę składników będących mieniem państwowym. Sytuacja taka powoduje w istocie czasowe wyłączenie uprawnień właścicielskich. Nabycie mienia komunalnego stanowi uwłaszczenie gminy częścią mienia ogólnonarodowego i ma charakter pochodny - gmina staje się następcą Skarbu Państwa (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., sygn. akt II CK 404/02, Lex nr 157282. Podzielając przedstawione wcześniej stanowisko uznać należy, że zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczenioej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Jak słusznie zauważył Minister Budownictwa w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. orzecznictwo sądowe dotyczące tego rodzaju sytuacji ocenianej w postępowaniach nadzorczych dotyczących decyzji uwłaszczeniowej nie jest jednolite. Skoro kwestia ta jest interpretowana w różny sposób, to występujące różnice w wykładni przepisów nie pozwalają stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Tylko bowiem naruszenie przepisu prawnego, którego treść rozumiana jest w sposób jednoznaczny może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Za nietrafny uznać należy także zarzut, że Centrala [...] S. A. z siedzibą w W. została uwłaszczona na przedmiotowych działkach z rażącym naruszeniem prawa, gdyż na dzień uwłaszczenia nie legitymowała się decyzją o zarządzie. Obowiązujące w dniu wydania ostatecznej decyzji uwłaszczeniowej Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 2d cyt. wyżej ustawy z dnia 29 września 1990 r. w § 4 ust. 1 pkt 7 stanowi, że stwierdzenie prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.". W świetle powyższej regulacji pozostające w obrocie prawnym pismo o charakterze decyzji Zarządu Gospodarki Terenami L. nr [...] z dnia [...] września 1981 r. zmieniające wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania terenu położonego w L przy ul. [...], nie pozwala skutecznie podważać udokumentowania prawa zarządu na dzień 5 grudnia 1990 r. Centrali [...] S. A. z siedzibą w W. Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanki uwłaszczenia wymienione w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. zostały spełnione. Zatem nie można badanej decyzji postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Na prawidłowość poglądu organu nie ma również wpływu powoływanie się przez Prezydenta Miasta L. na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, to nie Trybunał Konstytucyjny, ale wnioskodawca – Rada Miejska w L. stwierdziła w odniesieniu do uprawnień właścicielskich gmin oraz znaczenia decyzji komunalizacyjnej, że legitymizujący skutek tej decyzji nie może stanowić podstawy do kwestionowania statusu gminy jako właściciela przed dniem jej wydania. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny przychylił się do tego poglądu, ale w zupełnie innym kontekście, dokonując systemowej wykładni art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, ze zm.), stwierdzając, że nie dotyczy on komunalizacji dokonanej z mocy prawa, o której mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., niezależnie od tego czy decyzja potwierdzająca nabycie własności nieruchomości została już wydana, czy też nie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjne skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270).