I SA/Wa 337/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S.M. i Z.M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...], w części odnoszącej się do działki nr [...] (dawna [...]), położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z dnia [...] kwietnia 1996 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu [...] w S. k/K. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w K. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonego jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o pow. ogólnej [...] ha oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Prezydent Miasta K. – wykonujący zadania starosty, pismem z dnia 9 maja 2007 r. wniósł o zbadanie w trybie nadzoru prawidłowości wydania wskazanej decyzji, w części odnoszącej się do działki nr [...] (dawny nr [...]). Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nie stwierdził nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] w części odnoszącej się do działki nr [...] podnosząc, że z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Z.M.. Minister Infrastruktury rozpoznając sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że aktem notarialnym – umową sprzedaży z dnia 30 listopada 1979 r., przy powołaniu się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) Z. i S. M. sprzedali na rzecz Państwa – Kombinatu [...] w S. działkę nr [...] o pow. [...] m², położoną w S., z przeznaczeniem pod wykonanie strefy ochronnej dla zakładów produkcyjnych Kombinatu. Działka nr [...] odpowiada działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...], ujętej w decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury podkreślił, że przedmiotowa działka stanowiła zatem własność Skarbu Państwa, istniało także prawo zarządu wynikające ze wskazanego aktu notarialnego i wydanej następnie decyzji Geodety Miejskiego w K. z dnia [...] marca 1990 r., nr [...]. Spełnione więc zostały przesłanki uwłaszczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie organu drugiej instancji z materiału zgromadzonego w sprawie nie wynika ponadto, aby w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej istniało niezałatwione roszczenie osoby trzeciej o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Minister Infrastruktury zaznaczył, że wniosek o zwrot został złożony przez Z.M. pismem z dnia 15 stycznia 1991 r., a Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1991 r. umorzył wszczęte postępowanie. Następnie, w związku z uchwałą Zarządu Miasta K. z dnia [...] marca 1992 r., nr [...] w sprawie uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w powołanym akcie notarialnym, Z. i S. M. wnioskiem z dnia 31 marca 1992 r. ponownie wystąpili o zwrot nieruchomości. Sprawa została zakończona ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1993 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości. Nie stwierdzono zatem naruszenia przez decyzję uwłaszczeniową praw osób trzecich, w przedmiotowym zakresie. Organ drugiej instancji wskazał, że po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej Z. i S. M. ponowili żądanie zwrotu nieruchomości (pisma z dnia 1 lipca 1999 r., 30 września 1999 r., 26 października 2000 r. i 30 stycznia 2001 r.). Nie przesądzając sprawy załatwienia tego żądania Minister Infrastruktury podkreślił, że wniosek ten nie działa z mocą wsteczną, a także postępowanie o zwrot nieruchomości jest prowadzone wyłącznie na wniosek, a nie z urzędu. Złożenie wniosku o zwrot po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie wywołuje – w stosunku do tej decyzji – skutków z art. 156 § 1 kpa, co wynika z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. akt III ZP 14/99 (OSNP 2000/8/294). Skoro zatem zaistniały przesłanki uwłaszczenia i nie stwierdzono naruszenia praw osób trzecich w przedmiotowym zakresie, nie było podstaw do uznania, że decyzja uwłaszczeniowa obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z akt sprawy nie wynika także, aby zaistniały inne przesłanki naruszenia prawa określone w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S.M. i Z.M. podnosząc, że ustalenia organu są wadliwe i stanowią błędną wykładnię art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zaznaczyli, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w oparciu o przesłankę niewykorzystania terenów wywłaszczonych na cele wywłaszczeniowe. Cel wywłaszczenia do chwili obecnej nie został zrealizowany, stąd też przesłanki do zwrotu zostały spełnione jeszcze przed ustanowieniem użytkowania wieczystego na tę nieruchomość. Zdaniem skarżących użytkowanie wieczyste działki ustanowione zostało w związku z zaistniałym obowiązkiem zwrotu nieruchomości, dla uniknięcia jego wykonania. Skarżący wskazali ponadto, że Minister Infrastruktury pominął fakt, iż miesiąc przed uwłaszczeniem, tj. 6 marca 1996 r. Z.M. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przy ul. [...]. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. dotyczącej uwłaszczenia Zakładów Przemysłu [...] w S. k/K. szeregiem działek wymienionych w tej decyzji, w części odnoszącej się do działki nr [...] (dawna [...]), położonej w K. przy ul. [...]. Uznano bowiem, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek z art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby ewentualne stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 § 1 kpa. Może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa i nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Celem tej instytucji jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. Organ nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., na mocy której Zakłady Przemysłu [...] w S. k/K. z dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskały prawo użytkowania wieczystego szeregu działek wymienionych w tej decyzji, w tym działki nr [...] (dawna [...]), położonej w K. przy ul. [...] oraz nabyły nieodpłatnie prawo własności budynków i urządzeń położonych na uwłaszczanym gruncie. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody [...] stanowił przepis art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób. Znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale stawały się natomiast z mocy prawa (odpłatnie bądź nieodpłatnie) własnością tych osób (art. 2 ust. 2). Jednocześnie art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy stanowił, że uwłaszczenie "nie narusza praw osób trzecich". Oznacza to, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stawały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych pod warunkiem, iż nabycie takie nie naruszało praw osób trzecich. Nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali stwierdzał zaś w drodze decyzji wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarząd gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 2 ust. 3). Zaznaczyć należy, że decyzja o przekształceniu prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania uwzględniała stan prawny i faktyczny gruntów na dzień 5 grudnia 1990 r. i niezależnie od daty jej wydania wywoływała skutki prawne z mocą wsteczną. Ocena, czy przekształcenie prawa zarządu gruntami w prawo wieczystego użytkowania gruntów narusza prawa osób trzecich, musi zatem uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa prawa użytkowania. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że aktem notarialnym z dnia 30 listopada 1979 r., Rep. A Nr [...] przy powołaniu się na art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) Z. i S. M. sprzedali na rzecz Państwa – Kombinatu [...] w S. działkę nr [...] o pow. [...] m², położoną w S., z przeznaczeniem pod wykonanie strefy ochronnej dla zakładów produkcyjnych Kombinatu. Działka nr [...] odpowiada zaś działce nr [...] położonej w K. przy ul. [...]. W ocenie Sądu na dzień 5 grudnia 1990 r., a także na dzień wydania decyzji Wojewody [...], tj. [...] kwietnia 1996 r., spełnione były wskazane wyżej przesłanki uwłaszczeniowe. Przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (dawna [...]) stanowiła własność Skarbu Państwa i była w zarządzie Zakładów Przemysłu [...] w S. k/K.. Świadczy o tym między innymi decyzja Geodety Miejskiego w K. z dnia [...] marca 1990 r., nr [...]. Potwierdza to także znajdujący się w aktach sprawy wypis z ksiąg wieczystej KW nr [...]. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazali również, aby na dzień wydawania decyzji uwłaszczeniowej naruszone były prawa osób trzecich. Jak wynika z akt sprawy postępowanie o zwrot nieruchomości wszczęte wnioskiem Z.M. z dnia 15 stycznia 1991 r. zostało umorzone - jako bezprzedmiotowe - decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1991 r., nr [...], zaś postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 31 marca 1992 r. zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1993 r., nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości. Kolejny wniosek o zwrot nieruchomości złożony natomiast został w dniu 1 lipca 1999 r., a więc już po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej. Skoro zatem w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości, to nie można zarzucić, że uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich. Dodać należy, że przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości – jak słusznie wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie mają mocy wstecznej, a postępowanie o zwrot nieruchomości wszczyna się na wniosek zainteresowanych, a nie z urzędu. Organ orzekający w sprawie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej nie ma natomiast obowiązku badać, czy pozostający w jej zarządzie grunt, który uprzednio został wywłaszczony, spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz byłego właściciela lub jego spadkobiercy. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organy administracji publicznej orzekające w sprawie zasadnie przyjęły, iż sporna nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...] (dawna [...]), spełniała warunki do uwłaszczenia i brak było podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej w części dotyczącej przedmiotowej działki. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazać należy, jest on bezzasadny. Powoływany przepis nie stanowił podstawy prawnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., a zatem nie był przedmiotem oceny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji uwłaszczeniowej. Również podnoszone przez skarżących twierdzenia dotyczące pominięcia przez Ministra Infrastruktury faktu złożenia w dniu 6 marca 1996 r., a więc przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Z akt sprawy wynika, że postępowanie to nie zostało wznowione - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania, z uwagi na niewystąpienie przesłanek warunkujących wznowienie. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji