I SA/Wa 337/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. B. i W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. B. i W. B. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z [...] lutego 1976 r. orzekł o sprzedaży na rzecz W i E. B. lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2. Decyzją tą nie ustanowiono jednocześnie prawa użytkowania wieczystego do gruntu w stosownym udziale. Prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...] m2 przy ul. [...] w udziale [...] – jako prawa związanego z lokalem nr [...] – ustanowiono dopiero decyzją wydaną przez Naczelnika W. z [...] września 1976 r. W wykonania tych decyzji została zawarta umowa sprzedaży lokalu i ustanowienia wieczystego użytkowania gruntu w formie aktu notarialnego [...] z [...] kwietnia 1977 r. W § 2 tej umowy stwierdzono, że sprzedaż lokalu nr [...] przy ul. [...] na rzecz W i E. B. następuje w wykonaniu załączonych do tego aktu decyzji administracyjnych z [...] lutego i [...] września 1976 r. Kolejną decyzją z [...] maja 1990 r. – wydaną po adaptacji (za zgodą organu) części strychu przez W. i E. B. – Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. orzekł o sprzedaży W i E. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w W. przy ulicy [...], [...] m2 + [...] m2 = [...] m2 oraz część wynoszącą [...] w budynku i innych urządzeniach służących do wspólnego użytku mieszkańców i równocześnie o oddaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2, na którym usytuowany jest budynek, która to część wynosi [...] działki zapisanej w [...]. W komparycji tej decyzji podano, że jest ona "uzupełniającą decyzję z dnia [...] lutego 1976 r." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) – po wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego – decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r., z powodu rażącego naruszenia przez nią art. 111 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. SKO wskazało, że w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 1990 r. brak jest wyjaśnienia przyczyn, dla których ją podjęto oraz powodu, dla którego określono ją jako "uzupełniającą decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 1976 r." Nie podano też właściwej podstawy prawnej decyzji, jako "uzupełniającej", oraz tego, czy decyzja została wydana z urzędu, czy też na wniosek stron. Uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów, jakie wskazuje art. 107 § 3 k.p.a. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez E i W. B. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2015 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – (1) uchyliło własną decyzję z [...] lutego 2015 r. w części, "w której orzeczono o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu części [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 3 k.p.a." ustaliło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r. narusza prawo, jednak z uwagi na upływ czasu nie stwierdza się jej nieważności; (2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję SKO pozostawiło w mocy. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło między innymi, że nie podziela poglądu zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym decyzja z [...] maja 1990 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 111 i art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim z tej przyczyny, że poza słownym określeniem w komparycji, brak jakichkolwiek znamion działania na podstawie art. 111 k.p.a. Pomijając fakt, że uzupełnienia decyzji dokonuje się postanowieniem, to nie podano tego przepisu jako podstawy działania organu. Owo "uzupełnienie" nie wynika również z treści decyzji. Jednak, ze względu na sytuację prawną i faktyczną powstałą po stwierdzeniu nieważności decyzji wydanej w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), w odniesieniu do części decyzji dotyczącej lokalu adaptowanego ze strychu, istnieją inne przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Odmiennie, zdaniem SKO, należy potraktować tę część kwestionowanej decyzji, w której niejako powtórnie sprzedano lokal mieszkalny o powierzchni [...] m2 wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste przynależnej części gruntu, i odmiennie sprzedaż pozostałej części – lokalu wygospodarowanego ze strychu. Istotną bowiem okolicznością jest fakt stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] grudnia 1964 r. o odmowie przyznania W i J. M. prawa własności czasowej do tego gruntu. Orzeczenie takie działa ex tunc, czego skutkiem jest między innymi konstatacja, że organ sprzedający decyzją z [...] maja 1990 r. lokal o powierzchni [...] m2 wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego przynależnej części gruntu, uczynił to z rażącym naruszeniem prawa. Niewątpliwie decyzja z [...] maja 1990 r. w części, w której orzeka o przedmiocie tożsamym z przedmiotem decyzji Naczelnika W. z [...] lutego 1976 r. i z [...] września 1976 r. wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Inny zarzut natomiast można postawić w stosunku do pozostałej części decyzji. Organy administracji mogły dokonać sprzedaży lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych wraz z równoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu, na którym położony jest budynek, wyłącznie w domach mieszkalnych stanowiących własność Państwa. Państwo nie mogło dokonać sprzedaży lokalu mieszkalnego nie stanowiącego jego własności. Stwierdzenie nieważności tego orzeczenia [chodzi prawdopodobnie o orzeczenie z [...] grudnia 1964 r. o odmowie przyznania W i J. M. prawa własności czasowej do gruntu] miało z kolei skutek ex tunc. Nie było więc postaw prawnych do wyodrębnienia w budynku przy ul. [...] własności poszczególnych lokali, ani też wystawienia ich na sprzedaż najemcom przez Skarb Państwa. Normy poszczególnych paragrafów art. 156 powiązane są ze sobą w taki sposób, że organ, rozważając przesłanki nieważności decyzji zawarte w art. 156 § 1 k.p.a., jest zobowiązany zawsze odnieść się do przepisu art. 156 § 2 k.p.a., który mówi, kiedy nieważności decyzji stwierdzić nie wolno z powodu upływu czasu, oraz każe rozważyć skutki prawne stwierdzenia nieważności danej decyzji, pod kątem wystąpienia ich ewentualnej nieodwracalności. W niniejszej sprawie – w odniesieniu do części decyzji z [...] maja 1990 r., w której orzeka ona o przedmiocie tożsamym z przedmiotem decyzji Naczelnika W. z [...] lutego 1976 r. i z [...] września 1976 r., skutki takie nastąpiły, z powodu upływu czasu wskazanego w § 2 art. 156. W pozostałej części natomiast ograniczenia takiego nie ma, ponadto zaś w następstwie decyzji z 1990 r. nie został zawarty akt notarialny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i W. B. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości poprzedniej rażąco błędnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 1[...] 7 lutego 2015 r.; 2. wskazanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia z art.156 § 1 pkt 3 k.p.a. zamiast art.158 § 2 k.p.a.; 3. błędne wskazanie w pkt 1 zaskarżonej decyzji, jakoby przedmiotem poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2015 r. było: orzeczenie o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...] , podczas gdy przedmiotem tej poprzedniej decyzji SKO było orzeczenie o nieważności decyzji administracyjnej wydanej 26 lat temu; 4. naruszenie art. 107 § 1 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób jasny i zrozumiały przesłanek, jakimi kierowało się SKO przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności, dlaczego SKO zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r. tylko w części dotyczącej sprzedaży lokalu [...] przy ul. [...]o pow. [...] m2, uchyliło decyzję SKO z [...] lutego 2015 r., która to decyzja uchylała decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r. i jednocześnie SKO w decyzji z [...] grudnia 2015 r. orzekło, iż decyzja z [...] maja 1990 r. jest ważna ze względu na upływ czasu, co pozostaje ze sobą w sprzeczności, gdyż SKO jednocześnie stwierdza, iż decyzja z [...] maja 1990 r. jest częściowo ważna (w części dotyczącej sprzedaży lokalu [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2) i jednocześnie jest w całości ważna, mimo wadliwości, ze względu na upływ czasu. Ponadto w uzasadnieniu brak jest słowa wyjaśnienia, czy i dlaczego punkt 2 (wskazujący cenę sprzedaży) decyzji z [...] maja 1990 r. jest ważny, czy też nie jest ważny i dlaczego; 5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, iż decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i w konsekwencji jest nieważna, lecz ze względu na upływ czasu wskazany w art. 156 § 2 k.p.a. pozostaje ona w mocy, ale tylko w części w której orzeka o przedmiocie tożsamym z przedmiotem decyzji Naczelnika W. z [...] lutego 1976 r. i z [...] września 1976 r., tj. tylko co do lokalu nr [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 i związanym z nim prawem użytkowania wieczystego gruntu w części [...], mimo, iż od wydania decyzji z [...] maja 1990 r. dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 wraz z powierzchnią [...] m2 i prawem użytkowania wieczystego w części [...] upłynęło już prawie [...] lat, niezrozumiałym jest dlaczego w tym samym stanie faktycznym część decyzji została uznana za ważną w związku z upływem czasu natomiast cześć nie; 6. naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności części decyzji SKO z 17 lutego 2015 r. dotyczącej ważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z Warszawa Ochota maja 1990 r., ponieważ w obrocie prawnym nie może samodzielnie funkcjonować część decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. nr Warszawa Ochota jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż unieważniona część decyzji zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które mają wpływ na treść pozostałych rozstrzygnięć zawartych w danej decyzji; 7. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie; 8. naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na: - niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek częściowego utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lutego 2015 r. - niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych za podstawę rozstrzygnięcia, jako że pozostających w opozycji do zgromadzonych materiałów, w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę decyzji z [...] marca 1989 r. o przydziale skarżącym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, w uzasadnieniu której stwierdzono, iż strych został zaadaptowany zgodnie z pozwoleniem Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, co oznacza, iż stal się integralną częścią lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], - dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji; 9. naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez SKO w sposób wszechstronny i wyczerpujący; 10. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy części decyzji SKO z 17 lutego 2015 r., pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja nie mogła bowiem zostać poddana kontroli sądowej co do meritum, z powodu niezrozumiałej treści rozstrzygnięcia oraz niejasnych motywów uzasadnienia. Tym samym naruszony został art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wypowiedzieć się co do poprawności rozstrzygnięcia poddanego kontroli sądu, jeśli nie można zrozumieć, o czym orzekł organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r., z powodu rażącego naruszenia przez nią art. 111 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. Przypomnijmy, że decyzją z [...] maja 1990 r. orzeczono o sprzedaży W. i E. B. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ulicy [...] w W., o łącznej powierzchni [...] m2 oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste na lat 99 części gruntu o ogólnej powierzchni [...] m2 w udziale [...] i takim samym udziale w częściach wspólnych budynku. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2015 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – (1) uchyliło decyzję z [...] lutego 2015 r. w części, "w której orzeczono o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu [w] części [...] i na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 3 k.p.a." ustaliło, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. z [...] maja 1990 r. narusza prawo, jednak z uwagi na upływ czasu nie stwierdza się jej nieważności; (2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję SKO pozostawiło w mocy. Po pierwsze zauważyć więc należy, że decyzja SKO z [...] lutego 2015 r. (będąca przedmiotem "ponownego rozpatrzenia" w dniu [...] grudnia 2015 r.) nie orzekała o sprzedaży żadnego lokalu, lecz stwierdzała nieważność decyzji z [...] maja 1990 r. w całości. Tą ostatnią decyzją (z [...] maja 1990 r.) nie orzeczono też o sprzedaży lokalu nr [...] przy ul. o pow. [...] m2 wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntu w udziale [...], lecz tak oznaczonego lokalu o powierzchni [...] m2 oraz o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntu w udziale [...]. Przedmiot decyzji z [...] maja 1990 r. nie był też podzielny. Nie jest więc jasne, jaką decyzję i w jakiej części uchyliło SKO w dniu [...] grudnia 2015 r., skoro przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była decyzja w ogóle nie orzekająca o sprzedaży, lecz o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] maja 1990 r., a przedmiot sprzedaży w decyzji z [...] maja 1990 r. nie był podzielny. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Zagadnienie to było przedmiotem wielu wypowiedzi w orzecznictwie. Dla przykładu można przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 1995 r., III SA 1225/94, w którym stwierdzono, że "Rozstrzygnięcie będące treścią decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.) musi być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone" (ONSA 1996/3/135; zob. też wyrok NSA z 15.10.1999 r., IV SA 1654/97, LEX nr 47915). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte w decyzji SKO z [...] grudnia 2015 r. nie wypełnia powyższych kryteriów jasności i jednoznaczności, czym narusza art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Po wtóre, mimo że w podstawie prawnej decyzji z 10 grudnia 2015 r. SKO powołało art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. "w związku z art. 156 § 3 k.p.a." (tego ostatniego przepisu w k.p.a. w ogóle nie ma), to uzasadnienie tej decyzji nie wyjaśnia także jednoznacznie, czy przesłanką orzeczenia (abstrahując od niejasności sentencji, o czym wyżej) było rozstrzygnięcie sprawy inną ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), czy też powinno nim być rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z jednej strony organ pisze bowiem w uzasadnieniu, że niewątpliwie decyzja z [...] maja 1990 r. w części, w której orzeka o przedmiocie tożsamym z przedmiotem decyzji Naczelnika Dzielnicy W.z [...] lutego 1976 r. i z [...] września 1976 r. wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z drugiej zaś strony organ stwierdza, że "(...) nie było postaw prawnych do wyodrębnienia w budynku przy ul. [...] własności poszczególnych lokali, ani też wystawienia ich na sprzedaż najemcom przez Skarb Państwa" (str. 5 decyzji), co mogłoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przy sprzedaży całego lokalu. Pomijając fakt, że sentencja decyzji z [...] grudnia 2015 r. w żaden sposób nie pozwala zrozumieć, o czym w istocie organ orzekł (można się jedynie domyślać, że użyto pewnego skrótu myślowego oderwanego od treści decyzji z [...] lutego 2015 r.), to także uzasadnienie decyzji z [...] grudnia 2015 r. nasuwa wiele wątpliwości, co do rzeczywistych (i czy jedynych) powodów uznania decyzji z [...] maja 1990 r. za wydaną z naruszeniem prawa i na dodatek w części, kiedy przedmiot sprzedaży nie był podzielny (nie składał się z co najmniej dwóch autonomicznych elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem osobnej decyzji, co byłoby niezbędne do stwierdzenia nieważności, a także niezgodności z prawem, części decyzji). W konsekwencji cała decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., gdyż jej rozstrzygnięcie i uzasadnienie nie jest zrozumiałe, a w związku z tym nie poddaje się kontroli sądowej, co do meritum. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien jednoznacznie odnieść się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w kontekście treści decyzji, od której wniesiono środek zaskarżenia i w przejrzysty sposób uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, mając na uwadze ocenę sądu, co do niepodzielności przedmiotu sprzedaży w decyzji z [...] maja 1990 r. Wypełniając też we właściwy sposób obowiązki z art. 8 i art. 9 k.p.a. organ może również wyjaśnić stronie postępowania, w jaki ewentualny sposób może ona rozwiązać problem związany z powiększeniem powierzchni lokalu – dokonanej za zgodą organu, co może przyczynić się do szybszego zakończenia niniejszej sprawy. Ponieważ to ostatnie zagadnienie nie należy do istoty tej sprawy, ale może się przyczynić do jej szybszego zakończenia, sąd jedynie poddaje pod rozwagę organu taką ewentualność. Z tego też powodu sąd nie uznał za konieczne dopuszczenie wnioskowanego w skardze dowodu z akt lokalowych, co nie stoi na przeszkodzie, aby uczynił to organ, jeśli w jego ocenie zajdzie taka potrzeba. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., uwzględniając wpis i udział radcy prawnego jako pełnomocnika skarżących (wysokość tego ostatniego składnika kosztów zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia MS z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych).