I SA/Wa 337/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta W. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 marca 2020 r. nr KOX/4270/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z [...] marca 2020 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] z obrębu [...] związanego z lokalem mieszkalnym nr [...]. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent m.st. Warszawy pismem z [...] listopada 2018 r. (doręczonym 4 grudnia 2018 r.) wypowiedział użytkownikom wieczystym wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej. Użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia od dnia 1 stycznia 2019 r. opłaty rocznej w nowej wysokości. Użytkownik wieczysty 31 grudnia 2018 r. złożył wniosek przeciwko Prezydentowi m.st. Warszawy o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, że zgodnie z art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Zgodnie z art. 78 ust. 2 ww. ustawy użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. SKO w Warszawie zaznaczyło, że w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r, roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. Zdaniem organu przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. SKO w Warszawie ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę (nazwaną zażaleniem) na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi Miasto Stołeczne Warszawa podkreśliło, że stanowisko organu co do daty wszczęcia postępowania o ustalenie opłaty po dniu 5 października 2018 r. jest wadliwe, bowiem postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej zostaje wszczęte w momencie zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny wartości nieruchomości. Ogłoszenie o zamówieniu publicznym, w wyniku, którego zawarto 8 października 2018 r. z biegłą T. S. umowę, stanowiącą formalną podstawę sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności nieruchomości, zostało zamieszczone 17 września 2018 r. Postępowanie zostało zatem wszczęte 17 września 2018 r. poprzez zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu publicznym w przedmiocie wyceny gruntu. Wadliwie organ uznał ponadto, że Miasto nie wywiązało się z obowiązku doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wypowiedzenia dotychczasowej opłaty zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., co potwierdzają stosowne dokumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec przywrócenia postanowieniem z 9 maja 2022 r. terminu do wniesienia skargi przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną jego wydania m.in. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez SKO staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu wniesienia przez użytkowniczki wieczyste pisma z dnia 31 grudnia 2018r., w którym wniosły o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej stawki opłaty rocznej jest nieuzasadnione. Wszczęcie postępowania nastąpiło zatem po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z dokumentów dołączonych przez Miasto Warszawa wynika jednak, że nie została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, gdyż doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ wadliwie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. W zakresie kosztów postępowania Sąd w pkt 2 sentencji orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.