I SA/Wa 338/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Czarnota po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Wojewody L. z [...] września 2009 r., nr [...], orzekającej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w obrębie P., gminie G., powiecie [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej [...] od węzła "[...]"' km [...] do węzła "[...]" km [...] oraz nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z [...] września 2009 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wyżej wskazana nieruchomość, zgodnie z decyzją Wojewody L. nr [...] z [...] lipca 2002 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2003 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" km [...] do węzła "[...] " km [...]. Organ wyjaśnił, że pismem z 10 kwietnia 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody L. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do tej nieruchomości. Pismem z 22 lipca 2008 r. Wojewoda L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży. Z kolei pismem z 24 czerwca 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad złożył wniosek do Wojewody L. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie gruntu (pisma z 15 lipca i 10 sierpnia 2009 r.). Jednocześnie organ wojewódzki poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym oraz zgłaszania wniosków i uwag do dnia wydania rozstrzygnięcia. Wojewoda L. decyzją z [...] września 2009 r. działając na podstawie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958 ze zm.), orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w obrębie P., oznaczonej jako działki nr [...] przeznaczonej pod budowę autostrady płatnej [...] od węzła "[...]" km [...] do węzła "[...]" km [...] oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyła A. W. Skarżąca zakwestionowała zasadność nadania decyzji rygoru natychmiastowęj wykonalności, ponieważ odwołująca się nie otrzymała odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 5 ust 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych stanowi, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości została wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Tym samym w ocenie organu spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku z 24 czerwca 2009 r., wskazał, iż 22 stycznia 2009 r. została podpisana umowa na budowę i eksploatację autostrady [...] od S. do P. Z umowy wynika, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zobowiązany do przekazania koncesjonariuszowi nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady [...], a zatem koniecznym jest uzyskanie prawa do dysponowania gruntami na cele budowlane. Na realizację tej inwestycji drogowej zostały zabezpieczone środki finansowe w planie wydatków majątkowych i bieżących Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w L. na 2009 rok. W ocenie Ministra Infrastruktury w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, a konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością została przekonywująco uzasadniona we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej. Natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie przyznanych środków finansowych na ten cel. Wobec powyższego postawione w tym zakresie zarzuty odwołania organ II instancji uznał za nieuzasadnione. Minister wskazał na charakter ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji. Organ powołał w tym zakresie orzeczenia sądów administracyjnych. Minister Infrastruktury podniósł, że decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy, decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wobec braku porozumienia w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione, a zatem niezasadne są zarzuty strony zgłoszone w odwołaniu. Organ wyjaśnił, iż decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uprawnia inwestora jedynie do faktycznego objęcia nieruchomości oraz do dysponowania nią wyłącznie na cele budowlane. Natomiast ochronę słusznych interesów właścicieli nieruchomości gwarantują odpowiednie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r., zgodnie z którymi w odrębnym postępowaniu, za wywłaszczenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości zostanie wypłacone odszkodowanie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. W. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Decyzjom tym zarzuciła naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, 7, 8, 9, 15, 77 i 81 kpa w związku z art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i w związku z art. 5 i 6 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ II instancji niestarannie rozpatrzył jej odwołanie i nie uwzględnił argumentów w nim zawartych. Organowi I instancji zarzuciła brak staranności w zebraniu dowodów poprzez nierozważenie, czy nie należałoby nabyć od skarżącej nieruchomości w drodze cywilno prawnej. Skarżąca podniosła, iż nie wypłacono jej odszkodowania, co w jej ocenie czyni przedwczesnym wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Niedopuszczalne było bowiem zajęcie nieruchomości przed wypłaceniem słusznego odszkodowania. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. podniosła, że przesłanka "zaistnienia uzasadnionych przypadków" nie może być interpretowana swobodnie, a niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ winien traktować jako ostateczność. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji, podnosząc, że dopóki nie zostanie wypłacone słuszne odszkodowanie, nie może dojść do wywłaszczenia. W ocenie skarżącej powoływanie się przez organy na ustawę z 10 kwietnia 2003 r. z pominięciem art. 21 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie ustawy zasadniczej. Ponadto skarżąca zarzuciła niedopełnienie przez organ powiadomienia jej o trybie prowadzonego postępowania ani o sposobie naliczania odszkodowania. Na rozprawie w dniu 14 października 2010 r. skarżąca popierając skargę oświadczyła, że celem skargi było uzyskanie odszkodowania, gdyż obawia się, że gdy grunt zostanie zajęty, to odszkodowania nie otrzyma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria należy stwierdzić, że skarga nie jest zasadna, a więc podlega oddaleniu. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm) w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, dokonaną ustawami zmieniającymi z 25 lipca 2008 r. i z 18 października 2006 r. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. i art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r., prawidłowo wskazując, że istotną datą dla zastosowania dotychczasowych przepisów ustawy jest chwila wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] ustalił lokalizację autostrady [...] na odcinku od węzła T. do węzła K. decyzją z [...] lipca 2002 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2003 r. Zatem w sprawie ma zastosowanie przepis art. 17 w brzmieniu pierwotnym. Przepisy art. 17 ust. 1 i 2 ustawy stanowią, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zważyć należy, że z treści powyższych przepisów wprost wynika, że wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłankami tym są: wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienie " uzasadnionego przypadku", tj. szczególnych okoliczności, które uzasadniają zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego. W niniejszej sprawie spełniona została przesłanka wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, co jest bezsporne. Wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy działek nr [...] położonych we wsi P., gmina G. , stanowiące własność skarżącej. Zawiadomienie z 22 lipca 2008 r. o wszczęciu tego postępowania, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostało doręczone skarżącej A. W. i uczestniczce S. B. 28 lipca 2008 r. (dowody doręczenia w aktach administracyjnych). Analiza treści decyzji i zebranych w sprawie dowodów oraz ich ocena wskazuje, że organy wykazały w sposób przekonywujący wystąpienie również drugiej przesłanki, tj. " uzasadnionego przypadku". Realizacja inwestycji wpłynie korzystnie na sytuację komunikacyjną w skali kraju, poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego, ograniczy ruch tranzytowy w miastach, spowoduje dostosowanie połączeń drogowych do wymaganych parametrów wynikających z kategorii drogi. Inwestycja ma również duże znaczenie dla społeczności lokalnej, przyspieszając rozwój ekonomiczny i cywilizacyjny regionu. Organy wyjaśniły, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest spowodowanie koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, rozpoczęciem robót w planowanym terminie oraz wykorzystaniem na ten cel zabezpieczonych środków budżetowych. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje podstawę w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy przepisów art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, są nieuprawnione. Wskazać należy, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. ma charakter specjalny. Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ma ona na celu przyśpieszenie procesu budowy dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu, co przyczyni się do zmniejszenia opóźnień w istniejącej infrastrukturze drogowej w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej. Założeniem ustawodawcy było uproszczenie postępowania administracyjnego w sprawach wskazanych w ustawie, w tym dotyczących nabywania nieruchomości oraz dysponowania nimi na cele budowlane. Specyfika ustawy powoduje, że przy jej zastosowaniu następują odstępstwa od zasad ochrony własności, o których mowa w Konstytucji RP. Dlatego, jeżeli są spełnione przesłanki, o jakich mowa w przepisach ustawy z 10 kwietnia 2003 r. (konieczne dla niezwłocznego zajęcia nieruchomości), dopuszczalne jest odstępstwo od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, bowiem wynika to z przepisów ustawowych. Konstytucja dopuszcza bowiem ustawową możliwość ograniczenia, a nawet pozbawienia prawa własności (por. art. 21 ust 2 i 64 ust 3 Konstytucji). Wobec tego zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 Konstytucji są niezasadne. Niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia przez organy przepisów postępowania. Skarżąca była prawidłowo powiadomiona pismem z 15 lipca 2009 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. W zawiadomieniu tym obszernie poinformowano ją o treści art. 10 kpa. Z prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się w sprawie skarżąca skorzystała, zajmując stanowisko w piśmie z 30 lipca 2009 r. Organ prowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, gromadząc dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu niestarannego rozpatrzenia odwołania skarżącej przez organ II instancji wskazać należy, że w odwołaniu skarżąca podnosiła zarzuty dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, wysokości odszkodowania i konstytucyjnej zasady ochrony własności. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie, odniósł się także do tych zarzutów w końcowych wywodach uzasadnienia swej decyzji. Organ ten wyjaśnił, że podnoszone w odwołaniu kwestie mogą być rozpatrywane w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa. Dlatego z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.