I SA/Wa 338/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich Asesor WSA Dorota Kozub - Marciniak Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. nr 142/2021 Wojewoda Mazowiecki, działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia 10 maja 2016 r. nr [...] odmawiającą w pkt 1 zwrotu na rzecz C. W. 1/2 części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część dawnych działek nr [...] i nr [...] z dawnego obrębu [...], aktualnie stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], zaś w pkt 2 umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku D. S. w zakresie zwrotu 1/2 części tej nieruchomości. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2000 r. C. W. wystąpił o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ulicach [...] i [...] - jako osoba uprawniona - spadkobierca poprzedniej właścicielki. Następnie pismem z dnia 22 sierpnia 2003 r. sprecyzował wniosek, występując o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Nieruchomość będąca przedmiotem wniosku została wywłaszczona od Z. W., której spadkobiercą w 1/2 części jest C. W., na rzecz Skarbu Państwa, decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Wola Wydział Terenów z dnia 26 listopada 1974 r. znak T.V-631/309/74/JB, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. W treści decyzji wywłaszczeniowej została przywołana decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr 171/73 wydana przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalająca lokalizację osiedla mieszkaniowego z usługami [...] na terenie położonym w DRN Warszawa Mokotów między projektowanymi ulicami [...],[...],[...],[...] i [...], a także decyzja o lokalizacji inwestycji z dnia 27 czerwca 1973 r. nr [...] wydana przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury, ustalająca lokalizację ulic miejskich w rejonie osiedla mieszkaniowego [...] na terenie położonym w [...] ul. [...],[...],[...],[...]. Decyzją Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 13 lutego 1978 r. nr 13 (znak: UA.AR-97/78) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, został zatwierdzony plan realizacyjny zamienny - ogólny zagospodarowania terenu inwestycji I przedsięwzięcia zespołu osiedli [...] zadanie 1, 2, 3 wraz ze stanowiącymi integralną część szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości, Starosta P. dokonał oględzin nieruchomości i pozyskał informacje z rejestru ewidencji gruntów i budynków oraz rejestru elektronicznych ksiąg wieczystych, a także uzyskał stosowne informacje o stanie zagospodarowania działek. W toku postępowania organ ustalił, że na działce będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego usytuowany jest parking osiedlowy oraz pawilony handlowe. Według informacji pozyskanych ze Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (następcy prawnego Spółdzielni Budownictwa Mieszkaniowego [...] i aktualnego użytkownika gruntu), parking został wybudowany jako infrastruktura towarzysząca w ramach budowy "[...]", która została rozpoczęta w 1978 r. Realizację parkingu potwierdzają pozyskane zdjęcia lotnicze z lat 1982 i 1987 oraz kopia mapy z 1985 r. (pozyskanej z zasobów Spółdzielni), na której widoczny jest zinwentaryzowany istniejący parking osiedlowy z nawierzchnią asfaltową. Starosta P. w pkt 1 decyzji z dnia 10 maja 2016 r. odmówił zwrotu w 1/2 części nieruchomości na rzecz C. W., a w pkt 2 umorzył postepowanie w sprawie zwrotu w 1/2 części nieruchomości na rzecz D. S. Orzeczenie w pkt 2 zostało wydane w związku z rezygnacją przez D. S. z roszczeń o zwrot nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania C. W. od powyższej decyzji Wojewoda Mazowiecki utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 13 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przywołał przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, powoływanej dalej jako u.g.n.) regulujące instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i stwierdził, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości został określony w decyzji wywłaszczeniowej w sposób ogólny, jako budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Zdaniem organu, nie można stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z okresu funkcjonowania ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., jak w odniesieniu do tych dokonywanych pod rządami obecnie obowiązujących przepisów. Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej winny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Wojewoda uznał, że całość zgromadzonych akt wywłaszczeniowych oraz dokumentów dotyczących lokalizacji dla zespołu mieszkaniowego [...](wraz z załącznikami graficznymi) i późniejszych akt dotyczących realizacji inwestycji, jak i sama treść decyzji świadczą, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Niewątpliwie zaś osiedle takie powstało - inwestycja rozpoczęła się w roku 1978 i de facto była realizowana przez szereg lat. W planach jego budowy – według planu realizacyjnego zagospodarowania osiedla - na dawnej działce nr [...] (odpowiadającej w części aktualnej działce nr [...]) zaprojektowany był parking osiedlowy. Organ odwoławczy podkreślił, że ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim było osiedle mieszkaniowe. Jest to okoliczność o znaczeniu rozstrzygającym, bowiem badając zasadność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, należy mieć na uwadze fakt, iż nie może być ona przeznaczona na inny cel, niż ten, na który ją wywłaszczono. Organ stwierdził, że istniejący na dzień wydania decyzji parking samochodowy, powstał w wyniku zmiany zagospodarowania części terenu, który został w latach 1985-1994 przystosowany z ogólnodostępnego placu parkingowego do pełnienia funkcji komercyjnego parkingu strzeżonego. Na części działki będącej przedmiotem roszczenia zwrotowego, został ponadto zrealizowany 4-segmentowy wolnostojący budynek drewniany i znajduje się na nim również część ogrodzenia parkingu. W ocenie organu, rzeczywisty cel wywłaszczenia został zrealizowany. W przypadku realizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego, przy badaniu przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można bowiem celu wywłaszczenia ujmować w sposób wąski, tj. ograniczyć się jedynie do skontrolowania, czy na wnioskowanej do zwrotu działce wybudowany został blok mieszkalny. Poprzez realizację tego celu należy bowiem rozumieć całość danej inwestycji wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego korzystania z danego obiektu. Nie można również uznać, aby wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż ten, o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem materiał dowodowy świadczy o nieprzerwanej od 1978 r. realizacji osiedla mieszkaniowego [...]. Organ odwoławczy powołał się na wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że budowa infrastruktury technicznej dużego obiektu lub pewnego założenia architektonicznego, stanowi element złożonej i wieloetapowej inwestycji, a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy czas. C. W. zaskarżył decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, i która zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym nigdy nie była niezbędna na ten cel przez błędne przyjęcie, że nieruchomość jest użytkowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Skarżący postawił również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego, który został przez organ oceniony w sposób dowolny, ponieważ ze zgromadzonych dowodów organ nie wywiódł prawidłowych i logicznych wniosków o niewątpliwej zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia; - art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak realizacji wymogu przedstawienia przekonującego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji w zakresie zasadności orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, nie sposób zgodzić się z zaliczeniem takich obiektów jak parking do obiektów niezbędnych dla funkcjonowania infrastruktury osiedla. Tak rozumując do infrastruktury osiedlowej można zaliczyć każdy obiekt przydatny nawet dla niewielkiej liczby mieszkańców. To zaś prowadzi de facto do fasadowości i bezprzedmiotowości instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w swym założeniu urzeczywistniać ma ochronę prawa własności. Każdy obiekt związany z funkcjonowaniem tkanki miejskiej można byłoby bowiem uznać za infrastrukturę osiedlową. Skarżący podniósł, że organy nie zweryfikowały, czy pozostała infrastruktura parkingowa nie była wystraczająca do zaspokojenia potrzeb mieszkańców, tudzież czy dokumentacja techniczna budowy okolicznych budynków mieszkaniowych obejmowała również przedmiotowy parking. W ocenie skarżącego, wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości na inwestycję komercyjną skutkować winno uznaniem, że nieruchomość ta była zbędna na cele wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 u.g.n. określono, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z przytoczonych przepisów, kluczowe dla ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a co za tym idzie, czy podlegać będzie zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., jest ustalenie, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie spór między skarżącym a organami administracji sprowadza się właśnie do kwestii oceny, czy na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jak wynika z akt sprawy, dawne działki nr [...] i nr [...], stanowiące obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] są zajęte przez parking strzeżony oraz pawilon handlowo-usługowy. Nie budzi natomiast wątpliwości, że na spornych działkach nie został wybudowany budynek mieszkalny. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z organem, że w tak ustalonym stanie faktycznym doszło w istocie do realizacji celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym realizacji celu wywłaszczenia, w przypadku inwestycji mieszkaniowych w postaci wielkopowierzchniowych osiedli, dokonując analizy realizacji celu wywłaszczenia nie można abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, Lex nr 2139455). Należy zaznaczyć, że jednym z założeń urbanistycznych osiedli mieszkaniowych takich jak [...], którego dotyczy niniejsze postępowanie, było zapewnienie relatywnie dużych przestrzeni pomiędzy blokami mieszkalnymi, co służyć miało zwiększeniu komfortu mieszkańców, umożliwiając stworzenie obszarów zieleni miejskiej, a także zapewnieniu miejsca dla punktów usługowych oraz parkingów. Jak wskazuje E. Szafrańska (Wielkie osiedla mieszkaniowe w mieście postsocjalistycznym. Geneza, rozwój, przemiany, percepcja. Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2016, s. 127), "budowa wielkich osiedli mieszkaniowych uwolniła rozległe tereny pod potencjalne przestrzenie publiczne." "Ideą, która miała istotny wpływ na kształtowanie się struktury przestrzennej współczesnych osiedli był modernistyczny postulat zerwania z tradycyjnym układem kwartałowej zabudowy miejskiej i XIX-wiecznej ulicy. Wprowadzanie do projektowania osiedli zasad, które nastawione były na tworzenie warunków sprzyjających zdrowiu mieszkańców, powodowało, że znacznie większą wagę przywiązywano do doświetlenia mieszkań światłem słonecznym oraz do przewietrzania układu urbanistycznego. Ich wyrazem przestrzennym było sytuowanie budynków uwzględniające ich optymalną orientację w stosunku do stron świata, lokalizację w odpowiedniej odległości od siebie, otaczanie zielenią oraz stosowanie takich układów zabudowy, najczęściej równoległych, które umożliwiały realizację tych zasad" (tamże, s. 86). Ten znaczący udział przestrzeni publicznej pomiędzy budynkami mieszkalnymi można określić jako charakterystyczny rys powstających w ówczesnym czasie osiedli mieszkaniowych. Jest to, zdaniem Sądu, okoliczność, która powinna być brana pod uwagę przy ocenie, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenia, jeśli celem tym była budowa osiedla mieszkaniowego. Skoro, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozstrzygające znaczenie dla ustalania celu wywłaszczenia ma dokumentacja odnosząca się do planów inwestycyjnych na wywłaszczanej nieruchomości istniejąca w dacie wydania aktu wywłaszczeniowego (i w nim powołana), to w rozpoznawanej sprawie organ zasadnie uznał, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, rozumianego nie tylko jako zespół budynków mieszkaniowych, leczy także wszelkie inne obiekty, niezbędne dla funkcjonowania osiedla (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, Lex nr 2118099). Tego rodzaju infrastrukturę towarzyszącą stanowić będą m.in. sklepy, pawilony usługowe, szkoły i przedszkola, a także parkingi, parki i innego rodzaju tereny zielone, drogi wewnętrzne oraz miejsca służące zabawom dzieci i rekreacji. Należy przy tym zgodzić się z organem, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonych nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa, wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Określenie w niniejszej sprawie celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic, organ prawidłowo ocenił jako nieostre i otwarte, a więc niepozwalające na jednoznaczne ustalenie, jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać i na których konkretnie działkach miały zostać umieszczone. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zostało zatem wykazane, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Umiejscowienie na niej parkingu osiedlowego oraz budynku przeznaczonego do świadczenia usług dla mieszkańców osiedla świadczy natomiast o tym, że sporna nieruchomość została wykorzystana w celu budowy osiedla mieszkaniowego rozumianego nie tylko jako składające się na nie budynki mieszkaniowe, lecz otaczające je przestrzenie publiczne służące mieszkańcom tych osiedli. Bez znaczenia w tym kontekście jest okoliczność, czy znajdujący się na działce parking jest płatny. Potrzeby mieszkańców osiedla mogą być bowiem realizowane nie tylko poprzez zapewnienie bezpłatnych miejsc parkingowych, lecz także poprzez dostęp do parkingów płatnych, które zapewniają wyższy standard usług (m.in. poprzez dozór pojazdu i gwarancję miejsca parkingowego). Nie sposób również zgodzić się ze skarżącym, że organ był zobowiązany do zbadania, czy potrzeby mieszkańców w zakresie parkowania samochodów mogły zostać zaspokojone w inny sposób niż poprzez budowę parkingu właśnie na spornej nieruchomości. Jak bowiem wskazano wyżej, rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości złożony na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., organ ustala jedynie, czy w sprawie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jak już wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania dowodowego, że na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku powstał parking oraz budynek usługowy, co oznacza, że cel w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. W konsekwencji zasadne było wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości w części, której dotyczył wniosek skarżącego. Organ, prowadząc postępowanie, nie naruszył zatem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób zgodny z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).