I SA/Wa 339/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku K. K. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej działkami nr nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i stanowiącej własność S. C. oraz o ustaleniu odszkodowania z tego tytułu. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że sprawa objęta zakresem ww. postępowania administracyjnego była już wcześniej rozpatrywana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywłaszczeniowej, a działający w drugiej instancji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r., nr [...] uchylił decyzję organu wojewódzkiego przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. W trakcie prowadzonego postępowania Wojewoda [...] podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Organ zaznaczył, że poszukiwania nie pozwoliły na odnalezienie wszystkich dokumentów postępowania wywłaszczeniowego, decyzji o lokalizacji inwestycji, planu urbanistycznego lub decyzji zatwierdzającej ten plan i dlatego posiłkowano się innymi dokumentami. Podano, że jak ustalono w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T. przy wywłaszczaniu i wykupywaniu gruntów na terenie objętym decyzją wywłaszczeniową organy powołały się na decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich z dnia [...] września 1977 r., nr [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania przestrzennego łącznie z projektami obiektów budowlanych budowy osiedla domków jednorodzinnych "[...]". Inwestorem budowy osiedla była [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w T., której Zarząd Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] przekazał w użytkowanie wieczyste grunty o powierzchni [...] ha, w skład których wchodziły również będące przedmiotem niniejszego postępowania działki nr nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha zapisane w KW nr [...]. W decyzji o przekazaniu gruntów Spółdzielni zapisano, że teren ten w planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany jest na cele realizacji budowy osiedla domków jednorodzinnych "[...]". Wojewoda [...] ustalił, że postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzone zostało z urzędu, bowiem nie było możliwości wykupienia gruntów na drodze umowy cywilno – prawnej, ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Zaznaczono, że z treści postanowienia Państwowego Biura Notarialnego w T. z dnia [...] maja 1978 r. wynikało, że Biuro odmówiło wnioskodawcom tj. L. K. i innym osobom wpisu prawa własności do księgi wieczystej uznając, że nie został przez nich wykazany tytuł własności do nabytej nieruchomości, przedłożono bowiem jedynie umowę zobowiązaniową z dnia [...] lipca 1936 r., natomiast nie dołączono umowy przenoszącej własności tej nieruchomości. W tej sytuacji jedynym właścicielem zapisanym w księdze wieczystej nr [...] była S. C. Podniesiono, że w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej S. C. nie zakwestionowała faktu nieformalnego przeniesienia części nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o powierzchni [...] ha na rzecz E. K. i jego prawa do odszkodowania za tę część nieruchomości, przyznała również, że odszkodowanie za składniki budowlane znajdujące się na działce nr [...] należą się J. N. S. C. miała otrzymać odszkodowanie tylko za grunty oznaczone działkami nr [...] i nr [...]. Skutkiem powyższego Kierownik Zarządu Gospodarki Terenami decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. orzekł o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania dla S. C. za działki nr [...],[...] oraz ustaleniu odszkodowania dla posiadaczy K. K. za działkę nr [...] o powierzchni [...] oraz dla J. N. za nakłady składniki budowlane znajdujące się na działce [...]. Organ wojewódzki wskazał, że mimo, iż nie odnaleziono dokumentów potwierdzających czy strony postępowania wywłaszczeniowego zostały zapoznane z opiniami biegłych dotyczących ustalenia wartości wywłaszczonych nieruchomości, to przeprowadzona rozprawa i brak odwołań wskazywał, że wszystkie strony postępowania zostały należycie poinformowane i nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania. Wojewoda podkreślił, że bezspornie w postępowaniu wywłaszczeniowym udział brali E. K. i J. N. - użytkownicy wywłaszczanej nieruchomości, zauważył ponadto, że zarówno E. K., J. N., jak i S. C. nie poinformowali organu wywłaszczającego o innych osobach, które dysponowałyby prawem w stosunku do spornej nieruchomości, w konsekwencji za niezasadny uznał zarzut K. K. o zaniedbaniu przez organ wywłaszczeniowy ustalenia wszystkich stron postępowania wywłaszczeniowego. Wojewoda [...] wskazał również, że zaświadczenie Wydziału Finansowego Urzędu Miasta T. z dnia [...] kwietnia 1978 r. dotyczące uprawnień do spadku po A. K., w skład którego wchodziła niezabudowana nieruchomość położona w T. przy ul. [...] wydane zostało w czasie, gdy organ nie wiedział o postanowieniu Państwowego Biura Notarialnego o odmowie wpisu prawa własności na rzecz L. K. i innych. Odmowa wpisu zmieniła status prawny wskazanych osób, które stały się posiadaczami przedmiotowej nieruchomości. Ówczesnego stanu nie kwestionował pełnomocnik E. K. – L. K. L. K. pismem z dnia [...] lipca 1982 r. został poinformowany o wpłaceniu odszkodowania do depozytu Sądu Rejonowego w T. W dalszej części decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo odniósł się pozostałych zarzutów strony dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wskazując, że podjęte działania, w tym zgłoszenie wniosku o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, późniejsze wykreślenie z księgi wieczystej przedmiotowej wzmianki, wpłata odszkodowania do depozytu sądowego były zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 1981 r. Od powyższej decyzji K. K. wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...]. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślając, że w sprawie niniejszej związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2001 r., stwierdził, że Wojewoda [...] w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo ustalił krąg osób, którym przysługuje przymiot strony i do nich skierował kwestionowaną decyzję. Zaznaczył również, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone było w sposób wyczerpujący i w sposób wszechstronny dokonano oceny legalności tegoż postępowania, weryfikując cel wywłaszczenia, prowadzone rokowania i ustalenie właścicieli wywłaszczanej nieruchomości oraz procedury ustalenia odszkodowania, co doprowadziło organ pierwszej instancji do konkluzji, że wbrew zarzutom strony odwołującej się nie doszło do uchybień w rozumieniu art. 156 § 1 kpa, czego konsekwencją było utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł K. K. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że zaskarżona decyzja jest niesłuszna, krzywdząca, niesprawiedliwa i rażąco narusza prawo, bowiem organy prowadzące postępowania nadzorcze nie wyjaśniły wszystkich zasadniczych okoliczności sprawy, nie ujawniły również istotnych faktów, część z nich bezzasadnie przemilczając. Całkowicie pominięto decyzję Zarządu Gospodarki Terenami Urzędu Miasta w T. z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] o przyznaniu E. K. odszkodowania za wywłaszczony i opisany w niej grunt, w której znalazło się stwierdzenie, iż S. C. – właściciel przedmiotowej nieruchomości nie zakwestionowała prawa do odszkodowania ojcu skarżącego E. K. oświadczając również, że nieruchomość tę sprzedała małżonkom K. aktem notarialnym w roku 1936. W ocenie skarżącego ww. fakty i dokumenty świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o tym, że jego rodzice byli prawowitymi właścicielami tej nieruchomości, tymczasem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o faktach tych nie wspomniał. Kolejny dokument, którego treść powinna zostać w postępowaniu nadzorczym wzięta pod uwagę to pismo Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] lipca 1982 r., nr [...] informujące L. K. jako pełnomocnika E. K. o przelaniu na konto [...] Banku [...] I Oddziału w T. na rachunek nr [...] do depozytu Sądu Rejonowego w T. kwoty [...] zł. Skoro pismo to nosi datę [...] lipca 1982 r., czyli sporządzone zostało już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej i mówi o nieuregulowanym stanie prawnym nieruchomości, to niejasne jest dlaczego adwokat G. K. z Zespołu Adwokackiego nr [...] w T. [...] nr [...] we wniosku z dnia [...] maja 1978 r. skierowanym do Państwowego Biura Notarialnego w T. wniósł o wpisanie do księgi wieczystej jako współwłaścicieli w ½ nieżyjącego K. K., oraz w pozostałej części L. K., G. K., L. K., M. K., J. K., K. K., A. K. w częściach równych w miejsce dotychczas wpisanej właścicielki S. C., wnosząc ewentualnie o założenie nowej księgi wieczystej. Wniosek ten został bezpodstawnie przez PBN odrzucony. Ponadto K. K. zakwestionował przepisanie przez PBN w T. prawa własności z zaznaczeniem pkt 2 o wykreślenie wpisu ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem skarżącego opisane w skardze okoliczności świadczą o braku obiektywizmu w postępowaniach nadzorczych prowadzonych przez Wojewodę [...] i Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do oceny legalności wywłaszczenia. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy reformujące sądownictwo administracyjne. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 127, ze zm.) właściwy do rozpoznania sprawy niniejszej stał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W dniu [...] lutego 2004 r. zmarł skarżący K. K. (akt zgonu k [...] akt sądowych). Spadek po skarżącym nabyła w całości M. K. (postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2004 r. sygn. akt [...] - k. [...] akt sądowych). W piśmie z dnia [...] grudnia 2006 r. M. K. oświadczyła, że popiera skargę wniesioną w sprawie niniejszej przez K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie bowiem z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten obliguje Sąd, by dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji , wziął z urzędu pod rozwagę także te uchybienia, które nie zostały objęte zarzutami i ocenił ich wagę w świetle art. 145 § 1 powołanej ustawy. W sprawie niniejszej, w której postępowanie prowadzone jest na wniosek K. K. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu w dniu [...] marca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę K. K. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia (sygn. akt I SA 55/2000). W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że konieczność uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia celem szczegółowego wyjaśnienia zarzutów uzasadniających żądanie stwierdzenia nieważności nie budzi wątpliwości. Wskazano ponadto, że niezależnie od wytycznych co do dalszego rozpoznania sprawy zawartych w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia wymaga, w świetle pisma K. K. do Urzędu Miejskiego w T. z dnia [...] czerwca 1999 r. (k [...]), kwestia udziału w sprawie wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a). Zgodnie z art. 99 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające... ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Powołując się na związanie wskazanym wyżej wyrokiem wynikające wówczas z treści art. 30 ustawy z dnia 12 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] uchylił kolejną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2000 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ podniósł m.in., że z akt sprawy wynika, że organ wojewódzki nie ustalił osób uprawnionych do występowania w niniejszym postępowaniu, choć zobowiązany był wziąć pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy pismo K. K. z dnia [...] czerwca 1999 r. Wojewoda [...] ponownie rozpatrując wniosek K. K. pominął wyjaśnienie wskazanej wyżej kwestii. Jak stwierdzono w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. bezspornym jest, że udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. brała właścicielka wywłaszczonej nieruchomości S. C. i użytkownicy E. K. i J. N. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - przysługuje stronom weryfikowanej w tym trybie decyzji (ich następcom prawnym) oraz każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. K. K. na wniosek którego prowadzone jest postępowanie nadzorcze był jednym że spadkobierców E. K., który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. Do pisma z dnia [...] czerwca 1999 r. wnioskodawca dołączył udzielone mu przez siostrę M. S. i brata A. K. pełnomocnictwa. W piśmie z dnia [...] czerwca 1999 r. poinformował, że jego ojciec E. K. nie żyje, zmarli również bracia J., L., L. i G. K. i zwrócił się z pytaniem jakie dokumenty od rodzin zmarłych braci ma przedłożyć i czy te rodziny mogą być stronami postępowania. Mimo wiążącego organy stanowiska Sądu dotyczącego omawianego pisma w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono kwestii związanych z udziałem w sprawie wszystkich następców prawnych E. K. i przeprowadzono postępowanie nadzorcze bez udziału tych osób. W decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził, że skoro E. K. nie był w dacie wywłaszczenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a jedynie jej posiadaczem, to trudno uznać, że prawem tym dysponowali również pozostali spadkobiercy po A. K., jeżeli nie zamieszkiwali w T. Chociaż organ wojewódzki w ogóle nie wypowiedział się co do udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkich następców prawnych E. K. jako strony decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r. i pominął te osoby w decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że organ ten ustalił prawidłowo krąg osób, którym przysługuje przymiot strony. Pogląd ten nie mógł być uznany za prawidłowy, bowiem takie stanowisko nie znajduje oparcia w materiale aktowym i narusza ocenę prawną wyrażoną w wyroku z dnia 2 marca 2001 r. Wskazane uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2001 r. Dodatkowo podnieść należy, że decyzje wydane w sprawie przeznaczone dla uczestniczących w postępowaniu małżonków E. i Z. I. adresowane były na oboje małżonków i doręczane w jednym egzemplarzu E. I., podczas gdy Z. I. zmarł w dniu [...] września 1999 r. ( k. [...] akt sądowych). W toku postępowania sądowego w dniu [...] września 2004 r. zmarł uczestnik postępowania A. S. (akt zgonu k. [...]), jego następczynie prawne to J. S. i G. S. Okoliczności te, podobnie jak i inne zmiany w kręgu stron postępowania, winny być uwzględnione w dalszym postępowaniu. Z powyższych względów na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a-c i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.