I SA/Wa 339/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A.N. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] orzekającej o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej według mapy sytuacyjnej z projektowanym podziałem, zaewidencjonowanej w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. pod numerem [...] w dniu 24 sierpnia 2007 r., działkę ewid. nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] wynika, że umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. [...], zawartą w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) Skarb Państwa nabył od A. N. niezabudowaną nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...], w skład której wchodziła m.in. działka nr [...] z obrębu [...], będąca jej własnością na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1973 r., nr [...] z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" wraz z ulicami miejskimi w rejonie tego zespołu, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 r. wydanymi przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej Miasta W.. Wnioskiem z dnia 15 października 1991 r. była właścicielka nieruchomości wystąpiła o zwrot działki oznaczonej dawnym nr [...] z dawnego obrębu [...] o pow. [...] m², powołując się na przepisy art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Starosta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekł o zwrocie na rzecz A. N. nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m², pochodzącej z dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...]. W ocenie organu pierwszej instancji wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nabycia nieruchomości na cel określony w akcie notarialnym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., nakazuje uznać nieruchomość za zbędną, czego konsekwencją jest orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Miasta W. wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...], powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja Starosty P. wydana została w oparciu o kserokopie załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] kwietnia 1972 r., nr [...] oraz decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta W. z dnia [...] października 1974 r., nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny. Zgodnie zaś z doktryną i orzecznictwem, niepoświadczona za zgodność kopia aktu nie może stanowić dokumentu w sprawie. W ocenie organu drugiej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje ponadto podstaw do stwierdzenia, czy w miejscu stanowiącym obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m² została przewidziana budowa boiska uniwersalnego. Organ zaznaczył, że boiska nie można określić mianem obiektu budowlanego oraz podniósł, że nie podziela opinii organu pierwszej instancji, iż budowa boiska uniwersalnego przewidzianego w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, wymagałaby pozwolenia na budowę. Tego rodzaju wymogów nie zawierały bowiem przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie nabycia wskazanej wyżej nieruchomości. Zdaniem Wojewody [...] Starosta P. koncentrując się na poszukiwaniach pozwolenia na budowę boiska, nie zbadał kryteriów wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem istotne jest ustalenie czy w ramach czasowych określonych powołanym przepisem grunt objęty sprzedażą na rzecz Skarbu Państwa został wykorzystany zgodnie z celem nabycia. Organ odwoławczy zaznaczył, że z protokołu oględzin z dnia 29 lutego 2008 r. dokonanych przy udziale pracowników Starostwa Powiatowego w P. wynika, iż działka nr ew. [...] stanowi niezagospodarowany teren ze skarpami. W toku oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w styczniu 2008 r. stwierdzono natomiast, że omawiany teren jest zabudowany, posiada kształt prostokąta, jest porośnięty trawą i stanowi część boiska osiedlowego. Zdaniem Wojewody [...], biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji na omawianej działce przewidziana została realizacja boiska uniwersalnego, powyższe stwierdzenie przesądzić może o realizacji celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana pomimo, iż sprawa nie została wszechstronnie zbadana, a zatem z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przy braku należytego uzasadnienia i w oparciu o kserokopie dowodów z akt sprawy, niepoświadczonych za zgodność z oryginałem. Takie naruszenie prawa stanowi o wadliwości decyzji powodującej konieczność wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, co wypełnia przesłanki art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] uznał, że w związku z nieodzownością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ odwoławczy nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. N. podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza art. 12 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., wszelkie bowiem wątpliwości przytoczone w uzasadnieniu decyzji były możliwe do wyjaśnienia przez organ odwoławczy. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda [...] mógł zwrócić się do właściwego organu administracji samorządowej z prośbą o dostarczenie uwierzytelnionych dokumentów, zaś wątpliwości dotyczące niespójności pomiędzy protokołami oględzin wyjaśniają zdjęcia dołączone do operatu szacunkowego, na których widać, że na niezagospodarowanym terenie stoją niezwiązane z gruntem dwie bramki. Zdaniem skarżącej trudno uznać, że rozstrzygnięcie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji prowadzi wyłącznie do dalszego przewlekania postępowania toczącego się od ponad 10 lat. W tej sytuacji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd administracyjny ocenia czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że Wojewoda [...], działając jako organ odwoławczy, zastosował przy rozpoznaniu odwołania art. 138 § 2 k.p.a. Oceniając zarzut skarżącej naruszenia tego przepisu należy pokreślić, że organ odwoławczy może uchylić decyzję na postawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W wypadku uchylenia decyzji na tej podstawie organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym, jeżeli nie zostały spełnione warunki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a., oznaczać będzie wydanie decyzji z naruszeniem tego przepisu. Rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno mieć charakter wyjątkowy, a wymagane jest co do zasady ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, a zatem merytorycznie ustosunkowanie się organu odwoławczego do zgłoszonego żądania. Wobec tego wadliwa byłaby wykładnia wymienionego przepisu, która dawałyby podstawę do uchylenia decyzji na podstawie niewymienionej wprost w art. 138 § 2 k.p.a. Nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu nastąpiłoby natomiast w wypadku, gdyby organ odwoławczy uchylił decyzję wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co faktycznie nie byłoby konieczne. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził między innymi, że organ pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na kserokopiach załącznika graficznego do decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta W. z dnia [...] października 1974 r., zatwierdzającej plan realizacyjny. Kopie tych dokumentów, niepoświadczone za zgodność, nie mogły zdaniem Wojewody [...] stanowić dowodu (w decyzji omyłkowo: dokumentu) w sprawie. Ponadto, w ocenie Wojewody [...], zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie mógł stanowić podstawy ustalenia, czy w miejscu stanowiącym obecnie działkę ewidencyjną nr [...] została przewidziana budowa boiska uniwersalnego. Zdaniem Wojewody [...] Starosta P. koncentrując się na poszukiwaniach pozwolenia na budowę boiska, nie zbadał kryteriów wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie ustalił czy w ramach czasowych określonych powołanym przepisem grunt objęty sprzedażą na rzecz Skarbu Państwa został wykorzystany zgodnie z celem nabycia. Wojewoda [...] odnotował także, że z protokołu oględzin przeprowadzonych w dni 29 lutego 2008 r. przy udziale pracowników Starostwa Powiatowego w P. wynika, iż działka nr [...] stanowi niezagospodarowany teren ze skarpami. Natomiast w toku oględzin dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego w styczniu 2008 r. stwierdzono, że omawiany teren jest zabudowany, posiada kształt prostokąta, jest porośnięty trawą i stanowi część boiska osiedlowego. Powyższe stwierdzenie przesądzić może o realizacji celu nabycia przedmiotowej nieruchomości. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Po pierwsze, dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania polegające na oparciu decyzji na niepoświadczonych kserokopiach dokumentów, które istotnie nie mogły stanowić przedmiotu dowodu, powinno być usunięte w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Uzyskanie przez organ odwoławczy poświadczonych kopii dokumentów urzędowych dawałoby podstawę do przyjęcia, że decyzja organu pierwszej instancji została oparta także na załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnych z dnia [...] kwietnia 1972 r. oraz decyzji Wydziału Urbanistyki i Architektury Miasta W. z dnia [...] października 1974 r., zatwierdzającej plan realizacyjny. Uchybienie Starosty P. nie miało kwalifikowanego charakteru i należy je odróżnić od wypadku całkowitego pominięcia wszystkich dokumentów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po drugie, zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: ustawa) jest uzasadniony w wypadku spełnienia którejkolwiek z podstaw wymienionych w art. 137 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji Starosta P. wyjaśnił między innymi, że decyzja z dnia [...] listopada 1995 r. wydana na rzecz Stowarzyszenia [...] wygasła na skutek przejścia boiska we władanie [...] Centrum Sportu i Rekreacji. Organ ten stwierdził także, opierając się na oględzinach przeprowadzonych w dniu 29 lutego 2008 r., że działka nr [...] stanowi niezagospodarowany teren, który wykorzystany jest jako plac do gry w piłkę. Wobec tego Starosta P. ustalił, że nie można stwierdzić, aby na części działki nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, czyli budowę boiska uniwersalnego. Oznacza to, że organ pierwszej instancji rozpoznał żądanie na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy oraz uzasadnił podstawy dokonanych ustaleń i wydanego rozstrzygnięcia. Wymienione przez Wojewodę [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, nie mogły stanowić podstawy uchylenia decyzji. W szczególności Sąd wyjaśnia, że oględziny były dowodem przeprowadzonym w celu określenia aktualnego stanu nieruchomości i opis zawarty w sporządzonym protokole nie powinien być porównywany z treścią operatu szacunkowego, który został sporządzony w celu określenia wartości nieruchomości oraz waloryzacji odszkodowania dla potrzeb zwrotu nieruchomości. Wymienione dowody, to jest protokół z oględzin i operat szacunkowy mogły i powinny stanowić podstawę ustaleń faktycznych, ale wyłącznie w zakresie w jakim zostały przeprowadzone. Dokonanie ustaleń faktycznych na podstawie operatu szacunkowego i protokołu oględzin co do aktualnego stanu nieruchomości, naruszałoby zasady swobodnej oceny dowodów wynikające z art. 80 k.p.a. Obowiązek wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego należy bowiem rozumieć jako wymaganie oceny wszystkich dowodów przeprowadzonych w celu ustalenia danej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego organ jest, przykładowo, zobowiązany do oceny zeznań wszystkich świadków przesłuchanych co do tej samej okoliczności lub kilku opinii biegłych wypowiadających się, przy wykorzystaniu wiadomości specjalnych, o identycznym stanie faktycznym. Nieprawidłowe byłoby natomiast porównywanie treści opinii biegłych i ewentualnych faktów w niej podanych z zeznaniami przesłuchanych świadków, gdyż dowody te służą ustaleniu innych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji złożona w niniejszej sprawie opinia rzeczoznawcy majątkowego mogła być wzięta pod uwagę jedynie przy ustaleniu wartości nieruchomości, gdyż w tym celu opinia ta została sporządzona. Podsumowując Sąd stwierdza, że okoliczności i zarzuty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić podstawy uchylenia decyzji Starosty P. na postawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] był uprawniony do uchylenia decyzji Starosty P. tylko wówczas, gdyby wykazał, iż nie było możliwe przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowych czynności wyjaśniających w granicach określonych w art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony. Brak przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji organu pierwszej instancji potwierdza także niewskazanie w zaskarżonej decyzji szczegółowych okoliczności, które Starosta P. powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na wymaganie dalszego zbadania sprawy. Nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. doprowadziło ostatecznie do naruszenia, wynikającej z art. 12 k.p.a., zasady szybkości postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] uwzględni przedstawione uwagi, a w pierwszej kolejności podejmie czynności w celu uzupełnienia dowodów, a następnie oceni zasadność zgłoszonego przez skarżącą żądania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i wstrzymał wykonanie tej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Na koszty te składają się: wpis sądowy wynoszący 200 zł i kwota 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.