I SA/Wa 34/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Daniela Kozłowska Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2010 r. sprawy ze skargi C. L. i J. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], w części obejmującej działkę nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]), stwierdzającej że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1981 r., nr [...], orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby Urzędu Miejskiego w K. nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki [...] stanowiących własność J. N., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1981 r., Nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na potrzeby urzędu Miejskiego w K. w/w nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., C. L. i J. N. wystąpili o stwierdzenie nieważność tej decyzji w części dotyczącej obecnej działki nr [...] o pow. [...] ha (obręb [...]). Decyzją z dnia [...] marca 2009 r, nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. w części obejmującej działkę nr [...] (dawna działka nr [...]) o pow. [...] ha (obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiało w tej części stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1981 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury podniósł, iż bezsporna jest kwestia, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1981 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, zaś sprawą wymagającą rozpatrzenia jest ustalenie czy decyzja ta wywołała nieodwracalny skutek prawny. Organ II instancji podał, iż działka nr [...] o pow. [...] ha położona w K. stanowi tereny mieszkaniowe i jest własnością Gminy K., wydzielone zostały z niej mniejsze działki ze znajdującymi się na nich wielolokalowymi budynkami mieszkalnymi. Na działce nr [...] znajdują się instalacje i urządzenia oraz ciągi piesze służące do korzystania z budynków mieszkalnych i obecnie w ocenie Ministra nie jest możliwe przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Zdaniem Ministra należy uznać zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, skoro nie można przywrócić stanu sprzed wywłaszczenia. Jak zaznaczył Minister, przedmiotowa działka wchodzi bowiem w skład osiedla mieszkaniowego, została zagospodarowana pod instalacje wodociągowe, gazowe, sanitarne, kanały deszczowe, ciągi piesze, zieleń osiedlową oraz prowadzenie kabli elektromagnetycznych. Mając zaś na uwadze, iż infrastruktura techniczno-komunalna stanowi urządzenia, sieci przesyłowe i związane z nimi obiekty świadczące niezbędne i podstawowe usługi dla określonej jednostki przestrzenno-gospodarczej takiej jak osiedle, dzielnica czy miasto, w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu, teletechniki itp., przedmiotowa nieruchomość należy traktować jako nierozerwalnie powiązaną funkcjonalnie z nieruchomościami sąsiednimi, na których znajdują się budynki mieszkalne, w związku z czym nie może ona stanowić samodzielnego bytu prawnego. Wykorzystanie zaś tej nieruchomości na inny cel niż przeznaczenie pod infrastrukturę komunalną uniemożliwiłoby mieszkańcom normalne korzystanie z ich lokali oraz związanych z nimi urządzeń, a oddanie nieruchomości osobie prywatnej uniemożliwiłoby prawidłowe dojście i dojazd do nieruchomości sąsiednich zabudowanych domami mieszkalnymi. Reasumując Minister uznał, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa i znajduje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli C. L. i J. N. reprezentowani przez adwokat B. L. zarzucając jej obrazę prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, obrazę prawa materialnego tj. art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż okoliczności o charakterze faktycznym stanowią o nieodwracalności skutków prawnych decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podniesione, iż organ poczynił błędne ustalenia, iż z przedmiotowej działki wydzielone zostały mniejsze działki w sytuacji, gdy ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej i wypisu z rejestru gruntów wynika, iż właścicielem całej działki nr [...] o pow. [...] ha jest Gmina K. Przede wszystkim zaś skarżący podkreślili, iż w ich ocenie organ nieprawidłowo przyjął wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie doszło do zagospodarowania przedmiotowej działki przez instalację gazowe, wodociągowe, sanitarne, deszczowe, które są pod powierzchnią działki. Ponadto w sprawie nie zostało wykazane, gdzie dokładnie znajdują się te urządzenia, w szczególności z uwagi na powierzchnię działki, która wynosi [...] ha. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze ani jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] stwierdzająca, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1981 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, na potrzeby Urzędu Miejskiego w K. przy ul. [...] jako działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne – w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] (dawna działka nr [...]). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej niezależnie od tego czy zostało ono zainicjowane wnioskiem strony (co miało miejsce w niniejszej sprawie), czy też wszczęto je z urzędu – jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie z granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2003 r. wydana została na podstawie art. 156 § 1pkt 4 i art. 156 § 2 kpa. W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z prawem było ustalenie, czy Wojewoda [...] prawidłowo uznał, iż w odniesieniu do działki nr [...] zaistniały nieodwracalne skutki prawne, co uniemożliwiało w tej części stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra Infrastruktury w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha zaistniały nieodwracalne skutki prawne, gdyż przedmiotowa działka została zagospodarowana pod instalacje wodociągowe, gazowe, sanitarne, kanały deszczowe, ciągi piesze, zieleń osiedlową oraz prowadzenie kabli elektromagnetycznych i wchodzi ona w skład osiedla mieszkaniowego. Zdaniem Ministra przedmiotową nieruchomość należy traktować jako nierozerwalnie powiązaną z nieruchomościami sąsiednimi, na których znajdują się budynki mieszkalne, w związku z czy, nie może ona stanowić samodzielnego bytu prawnego, a oddanie nieruchomości osobie prywatnej utrudniałoby prawidłowe dojście i dojazd do nieruchomości sąsiednich. Obecny zaś charakter nieruchomości wyklucza możliwość jej doprowadzenia do stanu pierwotnego. W oparciu o tą ocenę organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., w której wskazano, iż decyzja wywłaszczeniowa w odniesieniu do działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stanowisko organu jest w ocenie Sądu błędne. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego i stosować formy aktu indywidualnego. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 914/99, LEX nr 557620, wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., sygn. akt I SA 326/01, LEX nr 75508). Przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/2/1) zwrócono ponadto uwagę, iż dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy lub stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przede wszystkim podkreślić należy, że skutkiem prawnym decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta K. jest jedynie odjęcie prawa własności nieruchomości jej dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na Skarb Państwa. W tym stanie rzeczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji zagadnienie odwracalności skutków prawnych sprowadzać się może jedynie do oceny w/w skutku, który nie jest sam w sobie nieodwracalny, gdyż organ administracji publicznej może go w drodze postępowania administracyjnego znieść, cofnąć bądź odwrócić. Natomiast przekształcenia nieruchomości mające miejsce po jej wywłaszczeniu nie mogą w ocenie Sądu przesądzać o tym, że decyzja wywłaszczeniowa w zakresie obejmującym działkę nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zauważyć bowiem należy, że zdarzenia faktyczne zaistniałe po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, w tym zagospodarowania jej pod infrastrukturę niezbędną do prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców kwalifikuje ją wyłącznie do sfery faktów, a nie prawa i w konsekwencji nie może stanowić wystarczających podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 156 § 2 kpa. Nietrafny jest również zarzut, że nieruchomość ta obecnie nie może posiadać osobnego bytu prawnego również z tego powodu, że wydzielenie tej części jako dawnej nieruchomości nie jest możliwe z uwagi na jej powiązanie funkcjonalne z nieruchomościami sąsiednimi, na których znajdują się budynki mieszkalne ponieważ zagospodarowanie jej podziemną infrastrukturą techniczną jej odwracalne w tym sensie, że można ją przebudować, ustanowić służebność przesyłu. Także zlokalizowane na niej ciągi piesze i zieleń miejska nie stanowią nieodwracalnego skutku prawnego. Podkreślić przy tym należy, iż przedmiotowa działka ma znaczną powierzchnię, bo prawie [...]. Wojewoda [...] stwierdzając nieodwracalne skutki decyzji wywłaszczeniowej w odniesieniu do tej działki nie odniósł się do tego faktu, jak również nie poczynił żadnych ustaleń prowadzących do dokładnego określenia przebiegu urządzeń infrastruktury technicznej ciągów pieszych i zieleni osiedlowej. W tym stanie sprawy należy zgodzić się ze skarżącymi, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają podstawową zasadę ustalenia prawdy obiektywnej określoną w art. 7 kpa oraz naruszają art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 156 § 2 kpa przez błędne przyjęcie, że w efekcie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1981 r. w stosunku do przedmiotowej działki wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, co z kolei skutkowało nieprawidłowym zastosowaniem przez Wojewodę [...] w kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. przepisu art. 158 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekła jak w sentencji.