I SA/Wa 342/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi E. R., M. K. i J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...]czerwca 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., po rozpatrzeniu odwołania E. R., M. K. i J. R., utrzymał w mocy decyzję nr[...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2003 r. umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i Al. [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...], o łącznej powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Część nieruchomości będąca przedmiotem wniosku o zwrot, pochodząca z nieruchomości oznaczonej jako "[...] Nr [...]", została wywłaszczona decyzją Kierownika Wydziału Terenów Urzędu W. z dnia [...] lutego 1975 r. nr [...] w związku z przeznaczeniem jej na podstawie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] marca 1973r. pod budowę [...]. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr nr [...],[...],[...],[...],[...], i [...] zostały oddane na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. w użytkowanie wieczyste Przedsiębiorstwu [...] i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, zaś działka nr [...] znajduje się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych, co potwierdza akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. sprostowany aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] grudnia 1998 r., a także wpis do księgi wieczystej KW Nr [...]. W tej sytuacji wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu, którą w myśl uchwał Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III AZP 13/93 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. sygn. akt III AZP 24/93 jest utrata władania gruntem przez Skarb Państwa lub gminę. Zaistnienie negatywnej przesłanki zwrotu winno skutkować wydaniem decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie umorzeniem postępowania, jednak jest to tylko uchybienie proceduralne, nie mające istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Oba rozstrzygnięcia sprowadzają się bowiem do tego, że wnioskodawcy nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości. W skardze na decyzję Wojewody [...] skarżący E. R., M. K. i J. R. podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 446 ze zm.) i art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), a także art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. Zarzucono także naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77, 12, 104 § 1 i 107 § 3 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do podjęcia stosownych działań zmierzających do przywrócenia stanu prawnego nieruchomości umożliwiającego jej zwrot poprzez unieważnienie umów o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z brzmienia art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. a także z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż cel wywłaszczenia. Ten zakaz został złamany przez władze Gminy W., gdyż w toku postępowania o zwrot nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia ani o toczącym się postępowaniu o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Wobec takiej sytuacji Wojewoda [...] winien przed podjęciem decyzji w przedmiocie wniosku skarżących podjąć działania zmierzające do usunięcia naruszenia prawa przez byłą Gminę W. przez stwierdzenie nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a nadto wystąpić z powództwem o rozwiązanie na podstawie art. 58 kc umów ustanawiających prawo użytkowania wieczystego. W ocenie skarżących umorzenie postępowania było nieuzasadnione, ponieważ oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a także wpisy w księdze wieczystej miały prawdopodobnie miejsce już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wyłączało możliwość zastosowania art. 229 tej ustawy. W postępowaniu administracyjnym dopuszczono się ponadto naruszenia prawa procesowego przez niezawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia o ważności decyzji władz Gminy W. i wytoczenia powództwa o uznanie umów za nieważne. Wojewoda [...] nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bowiem nie ustalił dat decyzji, dat umów o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a także dat konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Organ nie zajął stanowiska co do zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (art. 136 ust. 1 i 3 ), a także co do istnienia przesłanek z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa, ponieważ zostały pominięte podstawy prawne decyzji. Powołanie się na uchwały Sądu Najwyższego nie można uznać za podanie podstaw prawnych decyzji. Bezzasadnie także podzielono postępowanie w przedmiocie wniosku skarżących na dwa odrębne postępowania o zwrot nieruchomości, co wprowadziło chaos prawny. Organy nie odpowiedziały na propozycje ugodowego rozwiązania powstałej sytuacji prawnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. podlegały uchyleniu z uwagi na to, iż przy orzekaniu przez organ pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem wniosku skarżących był zwrot nieruchomości położonej w W. i stanowiącej w dniu orzekania przez organy administracji własność miasta W. Zatem miasto W. jest stroną postępowania administracyjnego wszczętego tym wnioskiem, ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tego miasta. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) miasto W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu, a Prezydent W. będąc organem wykonawczym miasta pełni równocześnie funkcje starosty. Stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta. W sytuacji, gdy żądanie zwrotu dotyczy nieruchomości stanowiącej własność W. do wydania decyzji w pierwszej instancji uprawniony jest zatem Prezydent W. Ten status miasta i jego organu nie może pozbawić miasta możliwości realizowania jego uprawnień wynikających z faktu bycia strona postępowania o zwrot nieruchomości. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) ustalono, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników miasta decyzji w sprawie. Prezydent miasta sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w imieniu miasta jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Zważyć trzeba, że Prezydent jest pracownikiem miasta (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych), z tym że równocześnie sprawuje funkcję jego organu. Z tej przyczyny podlega on wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 pkt 1 i 4 kpa. Wyłączenie prezydenta miasta od udziału w sprawie czyni organ gminy niewładnym do działania w tej sprawie. W takiej sytuacji będzie miał zastosowanie przepis art. 26 § 2 kpa. Sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia (w tym przypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Stanowisko wyrażone w cytowanej uchwale sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Wydanie decyzji przez organ, który podlegał wyłączeniu, kwalifikowane jest w myśl art. 145 § 1 pkt 3 kpa jako wada postępowania stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania. Taką wadę stanowiło wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez pracownika Urzędu Miasta W. działającego z upoważnienia Prezydenta W. Powoduje to konieczność uchylenia wadliwej decyzji wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nie wdając się w tej sytuacji w ocenę zgodności z prawem merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów administracji należy tylko zwrócić jeszcze uwagę, iż w postępowaniu nie uczestniczyły osoby fizyczne, którym – jak wynika z uzasadnień obu decyzji - oddano w użytkowanie wieczyste część nieruchomości objętej żądaniem zwrotu, stanowiącą działkę nr [...]. Stwierdzenie tych istotnych wad procesowych decyzji zwalnia Sąd z oceny istoty sprawy, bowiem dopiero decyzja wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu będzie przedmiotem kontroli co do legalności przyjętego w niej rozstrzygnięcia. Z powyższych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.