I SA/Wa 3438/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi C. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących C. K. i M. K. solidarnie kwotę 818 (osiemset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. C. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na wniosek właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i ul. [...], zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej działki nr [...], na działki o numerach od [...]. Działki nr [...] zostały przeznaczone pod projektowaną Trasę [...]. Działki nr [...] zostały przeznaczone pod wewnętrzną drogę dojazdową. Działka nr [...] została przeznaczona pod poszerzenie ulicy [...]. Działka [...] została przeznaczona pod rezerwę ulicy [...]. Działka nr [...] została wydzielona pod istniejącą ulicą [...]. Pozostałe działki zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Prezydent [...] wydał w dniu [...] czerwca 2014 r. decyzję o numerze [....], w której działając na podstawie art. 98a ust. 1 oraz art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej ugn), uchwały nr [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej – k.p.a.), ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...], powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. Ponadto zobowiązał C. i M. K. do wniesienia opłaty w wyżej wskazanej wysokości na konto Miasta W. w terminie14 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazano, że na skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła o [...] zł, w związku z czym została ustalona opłata adiacencka w wysokości 30% kwoty wzrostu wartości nieruchomości, to jest – [...] zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zarzucając uniemożliwienie odwołującemu się wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w toku postępowania – poprzez nieudostępnienie operatu szacunkowego, oraz błędne sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie odwołujących się zostały źle dobrane nieruchomości do porównania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2014 r., [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu wskazano, że wzrost wartości przedmiotowych nieruchomości został potwierdzony w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] grudnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego R. T. W ocenie organu drugiej instancji operat został sporządzony w prawidłowy sposób. W uzasadnieniu decyzji wskazano również, że jeżeli strona kwestionuje prawidłowość operatu szacunkowego, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.), bowiem tylko organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych posiada kompetencję do weryfikowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. W ocenie organu prawidłowość sporządzenia operatu nie może podlegać ocenie organu administracji w postępowaniu administracyjnym. Przywołanym na wstępie pismem z dnia 17 listopada 2014 r. C. i M. K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r., sygn. akt [...], oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, jak również o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w oględzinach nieruchomości, niepoinformowanie skarżącego o zebranych dowodach w sprawie, nieudostępnienie operatu szacunkowego oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w toku postępowania; 2. art. 7, 77, 80 k.p.a. – poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów; 3. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji wobec wydania decyzji przez ten organ w oparciu o niekompletny i wadliwie sporządzony materiał dowodowy. W skardze zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 98a ust. 3 u.g.n. – poprzez jego niezastosowanie skutkujące niedokonaniem pomniejszenia powierzchni nieruchomości – do celów określenia jej wartości zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale – o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod ich poszerzenie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Skarga rozpoznana w świetle przywołanych wyżej kryteriów zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja wydana w pierwszej instancji, narusza prawo. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. W myśl art. 153 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Podejście dochodowe polega z kolei na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że jej nabywca zapłaci za nią cenę, której wysokość uzależni od przewidywanego dochodu, jaki uzyska z nieruchomości. Stosuje się je przy wycenie nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód. Podejście kosztowe polega zaś na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zaś braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Kwestie szczegółowe związane z wyceną nieruchomości i sporządzaniem operatu szacunkowego reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jak zauważa się w orzecznictwie, to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1705/10). Podkreślenia wymaga, że rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Obowiązek organu oceny operatu szacunkowego dotyczy także zarówno podejścia, metody, jak i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy, nie oznacza jednak, iż może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również, czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11). Na tym tle, zwłaszcza w świetle art. 154 u.g.n., nie budzi wątpliwości Sądu, że rzeczoznawca majątkowy cieszy się szeroką swobodą, ustanowioną z woli ustawodawcy. Nie może być ona ograniczana bez uzasadnienia, a środki podważania opinii zostały uregulowane wprost w art. 157 u.g.n. Rzeczona swoboda powinna być przy tym uwzględniania przy analizie wydanej przez organ decyzji, opartej na opinii rzeczoznawcy, w szczególności oceny zgodności jej z przepisami określającymi postępowanie wyjaśniające (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., I OSK 2948/12 – CBOSA). Należy podkreślić, że organ oceniając operat szacunkowy nie może samodzielnie dokonać oceny tych elementów operatu, które są uwarunkowane posiadaniem wiadomości specjalnych przez rzeczoznawcę majątkowego. Ustawa przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny, może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. W rozpoznawanej sprawie Skarżący zarzucili wadliwość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego stwierdzając między innymi, że w operacie brakuje szczegółowego opisu transakcji przyjętych do porównania, co skutkuje brakiem możliwości weryfikacji tych transakcji oraz sprawdzenia, czy rzeczoznawca prawidłowo zastosował poprawki do skorygowania cen nieruchomości porównawczych. Ponadto w operacie nie znalazło się uzasadnienie dokonanego wyboru nieruchomości przyjętych do porównania. Wątpliwości skarżących budzi przyjęcie do wyceny porównawczej po podziale nieruchomości o powierzchni znacznie mniejszej od przedmiotowych działek, jak również brak pełnej analizy rynku nieruchomości. Skarżący nie złożyli operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, nie wnieśli również o dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez R. T. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Nie oznacza to jednak, że nie jest prawnie dopuszczalne podnoszenie przez Skarżących zarzutów wobec tych elementów operatu szacunkowego, których ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych. W ocenie Sądu sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie odpowiada prawu, co ma przełożenie na legalność kontrolowanych decyzji. Został on sporządzony z naruszeniem art. 98a ust. 3 u.g.n. Przepis ten stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie. Rzeczoznawca majątkowy wskazał na stronie 8 oraz na stronie 18 operatu szacunkowego, że wartość działki ew. nr [...] przeznaczonej pod projektowaną Trasę [...], dz. ew. nr [...] przeznaczonych pod drogę wewnętrzną oraz dz. ew. nr [...] określono przy przyjęciu przeznaczenia zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji podziałowej, czyli jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono tę działkę, i jej powierzchni. Działki przeznaczone pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych zostały zatem uwzględnione przy obliczaniu wartości wycenianej nieruchomości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 98a ust. 3 u.g.n. Z tego względu nie mogły się ostać zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz utrzymana nią w mocy decyzja nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Sąd nie podziela zarzutu Skarżących, że organ pierwszej instancji naruszył prawo nie umożliwiając Skarżącym udziału w oględzinach nieruchomości. Przepisy prawa nie nakładają bowiem na rzeczoznawcę majątkowego obowiązku dokonywania swych czynności w obecności właściciela nieruchomości. Ponadto należy zauważyć, że o ile C. K. nie mógł być obecny podczas oględzin, to z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby M. K. sygnalizowała organowi, że ona również nie może być obecna podczas tej czynności. Skarżący zarzucili również organowi pierwszej instancji w piśmie z dnia 8 maja 2014 r., że w okresie od 22 kwietnia 2014 r. do 7 maja 2014 r. dwukrotnie próbowali skontaktować się z osobą prowadzącą w urzędzie ich sprawę, jednakże osoba ta była nieobecna i Skarżący nie mogli zapoznać się z aktami sprawy. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do tego zarzutu – stwierdzając jedynie w uzasadnieniu wydanej decyzji, że Skarżący nie skorzystali z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Również organ drugiej instancji nie odniósł się do tego zarzutu. Sąd podziela ocenę, że uniemożliwienie Skarżącym zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jest naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ten sposób uniemożliwiono skarżącym zapoznanie się z treścią operatu szacunkowego oraz zgłoszenie zastrzeżeń do niego. Organ drugiej instancji odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących operatu szacunkowego wskazując, że zarzuty tego rodzaju nie mogą być przedmiotem samodzielnej oceny organu administracji, natomiast możliwe jest sporządzenie kontroperatu lub dokonanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez R. T. w trybie przewidzianym w art. 157 u.g.n. Sąd podziela tę ocenę. Sąd uznaje natomiast za uzasadniony zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem organ drugiej instancji jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie do dokonania oceny zasadności zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Obowiązkiem organu drugiej instancji była zatem kontrola prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego w kontrolowanym postępowaniu – w zakresie dopuszczonym przez przepisy prawa. Organ drugiej instancji nie naruszył natomiast art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał fakty uznane za udowodnione oraz dowody, na których się oparł. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienie oparto o art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.