I SA/Wa 346/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia, za budynek przejęty na rzecz Skarbu Państwa decyzją odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Organy orzekające w niniejszej sprawie ustaliły następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1976 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...], w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku położonym w W. przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r. nr [...] na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił w całości tę decyzję i stwierdził, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1976 r. utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika [...] z dnia [...] listopada 1975 r. nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. W dniu 21 stycznia 2008 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek W. L. o przyznanie jej odszkodowania z tytułu wydania z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 1976 r. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił W. L. przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał, że roszczenie uległo przedawnieniu, gdyż termin przedawnienia tego roszczenia wynosił 3 lata (art. 160 § 6 k.p.a.) zaś od dnia wydania ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. do dnia złożenia wniosku upłynęło ponad 10 lat. Wnioskiem z dnia 5 września 2008 r. W. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, podnosząc, iż decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie uzyskała waloru ostateczności, gdyż nie została jej doręczona, a ponadto, że decyzja ta została sfałszowana. Odnosząc się do zarzutu sfałszowania decyzji organ I instancji uznał, iż jest on całkowicie bezzasadny. Organ stwierdził bowiem, iż w rozdzielniku przedmiotowej decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r. widnieje 8 pozycji, a pod pozycją nr [...] – W. L. Nadesłana przez pełnomocnika wnioskodawczyni kserokopia decyzji rzekomo doręczonej A. B. została złożona z dwóch różnych decyzji, tj. strony 1-4 pochodzą z decyzji z dnia [....] sierpnia 1998 r., zaś strony 5-6 z decyzji z dnia [...] grudnia 1998 r. o odmowie przyznania A. B. odszkodowania. Ponadto organ I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. została doręczona A. B. w dniu 31 sierpnia 1998 r., a więc ponad trzy miesiące przed wydaniem decyzji z dnia [..] grudnia 1998 r. W ocenie organu, jeżeli skarżąca pomimo tego podtrzymuje zarzut sfałszowania decyzji, winna wystąpić do właściwej miejscowo prokuratury z zawiadomieniem o możliwości popełnienia przestępstwa. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. jest decyzją ostateczną, gdyż wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i doręczona stronom. Jeżeli zaś wnioskodawczyni podnosi, że naruszone zostało jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, to właściwą drogą w ocenie organu, dochodzenia ewentualnie naruszonych praw jest wystąpienie z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie branie udziału w postępowaniu administracyjnym przez jedną ze stron może stanowić przyczynę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja bowiem powoduje pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym co stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponowne rozpatrując sprawę rozstrzygniętą decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury wskazał, iż wymagalność roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a. ustawodawca związał z dniem, w którym ostateczna stała się decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia wydanego z naruszeniem prawa, dlatego dla ustalenia początku biegu przedawnienia istotne jest tylko kiedy decyzja administracyjna stała się ostateczna. Organ II instancji wskazał, iż brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu odwoławczego uchybienia przepisom prawa mające miejsce jedynie przy doręczaniu decyzji załatwiającej sprawę administracyjną mogą jako naruszenie proceduralne stanowić podstawę do żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawę stwierdzenia nieważności. Żadna bowiem z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując Minister Infrastruktury uznał, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] maja 2008 r. nie jest obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła W. L. reprezentowana przez adw. M. H. zarzucając jej błędne ustalenia co do upływu 3 – letniego okresu przedawnienia oraz błędne przyjęcie, iż uchybienia przepisom prawa mające miejsce jedynie przy doręczaniu decyzji mogą stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń na okoliczność doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] sierpnia 1998 r., a w związku z tym, że organ nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru przez skarżącą tej decyzji, należy uznać, iż nie została ona nigdy jej w sposób prawidłowy doręczona. W ocenie skarżącej decyzja z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie przyznania odszkodowania wobec upływu trzyletniego terminu przedawnienia roszczenia została wydana z rażącym naruszeniem prawa wobec przyjęcia, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r. stała się wobec skarżącej ostateczna, pomimo braku jej doręczenia stronie. Zdaniem skarżącej nie zawiadomienie strony w postępowaniu z winy organu winno być traktowane jako rażące naruszenie prawa, a nie stanowić wyłącznie podstawy do wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Ministra Infrastruktury wniósł o jej oddalenie w podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 139 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów należy uznać skargę za niezasadną, gdyż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. o odmowie przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia za budynek przejęty na rzecz Skarbu Państwa decyzją odmawiającą przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia, ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pkt 2 organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zastosowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzania prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu odwoławczym. W przedmiotowej sprawie W. L. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] wobec przedawnienia roszczenia - jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powoływała się na fakt, iż decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1998 r. i z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie zostały jej doręczone, a więc decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. wydana w wyniku ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 1998 r. nigdy nie stała się ostateczna. Decyzja ta stanowiła podstawę dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, a w związku z tym, że skarżąca z winy organu nie miała możliwości czynnie uczestniczyć w tym postępowaniu, a także była pozbawiona możliwości skutecznego zaskarżenia decyzji, jej prawa zostały poważnie naruszone, co stanowi w ocenie skarżącej przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Skoro ani decyzja z dnia [...] stycznia 1998 r. ani z dnia [...] sierpnia 1998 r. nie zostały skarżącej doręczone, to w jej ocenie nie uzyskały waloru ostateczności i w związku z tym roszczenie o odszkodowanie nie uległo przedawnieniu. Sąd orzekający nie podzielił tego stanowiska i uznał, że organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie. W niniejszej sprawie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. stanowiąca podstawę do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego została doręczona stronie postępowania – A. B. – bratu skarżącej. Organ nie dysponuje żadnym potwierdzeniem odbioru tej decyzji przez W. L. Nie oznacza to jednak, iż przedmiotowa decyzja nie uzyskała waloru ostateczności. Weszła ona bowiem do obiegu prawnego poprzez jej doręczenie stronie postępowania – A. B. Decyzje ostateczne to w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przewidzianym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego. Decyzje ostateczne mogą być weryfikowane tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie (art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie ostateczna decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [..] sierpnia 1998 r. stanowiła podstawę do dochodzenia roszczenia odszkodowawczego przez A. B. Ponieważ jednak decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r. odmówiono przyznania odszkodowania, wystąpił on na drogę postępowania cywilnego i uzyskał odszkodowanie. W. L. z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła zaś w dniu [...] stycznia 2008 r. a więc po upływie 3-letniego terminu przedawnienia roszczenia przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a., zgodnie z którym roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdza, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Prawidłowo więc Minister Infrastruktury uznał, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności jego decyzji z dnia [...] maja 2008 r. odmawiającej przyznania odszkodowania wobec przedawnienia roszczenia z powodu rażącego naruszenia prawa. Postępowanie nadzorcze w ocenie sądu zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób rzetelny i wnikliwy dokonano oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Należy podkreślić, że jeżeli w postępowaniu nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., to wada ta nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji lecz może stanowić powód wznowienia postępowania administracyjnego określony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki mogące stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. Słusznie zatem Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2008 r. z powodu rażącego naruszenia prawa, gdyż do takiego naruszenia przy jej wydaniu nie doszło. Organ dysponował bowiem ostateczną decyzją administracyjną stanowiącą podstawę roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 160 k.p.a., stwierdził, że wniosek o odszkodowanie wpłynął po upływie 10 lat od uzyskania przez nią waloru ostateczności, a więc po upływie trzyletniego terminu przedawnienia. Jeżeli zaś skarżącej nie została doręczona decyzja z dnia [...] sierpnia 1998 r., to jedyną drogą jej weryfikacji był tryb wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.