I SA/Wa 346/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A.A. odwołania od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] wydanej w przedmiocie zasiłków rodzinnych. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podjęte zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezydent [...] przyznał A.A. zasiłek rodzinny wraz dodatkiem na córkę A.A., a odmówił owego zasiłku i powiązanych z nim dodatków na pozostałe dzieci – A.A., A.A. i M.A. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 9 listopada 2016 r., co potwierdziła ona własnoręcznym podpisem złożonym na jej odpisie znajdującym się w aktach (k.10). Od decyzji tej wniesione zostało w dniu 24 listopada 2016 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) odwołanie, opatrzone naniesionym komputerowo podpisem "A.A.". Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. W motywach powyższego postanowienie Kolegium podnosiło, iż stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, o czym strona została pouczona w decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. Doręczenie tej decyzji miało natomiast miejsce w dniu 9 listopada 2016 r., co oznacza, że termin do skutecznego wniesienia odwołania upłynął stronie 23 listopada 2016. A.A. nadała zaś swoje odwołanie w urzędzie pocztowym 24 listopada 2016 r., a więc w piętnastym dniu po doręczeniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Na postanowienie to A.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi nieprawidłowe obliczenie daty końcowej terminu do wniesienia odwołania, który jej zdaniem upływał w dniu 24 listopada 2016 r. W związku z czym wnosiła o bezzwłoczne procedowanie nad odwołaniem i zmianę decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. na wstępie wyjaśnić należy, że sąd administracyjny - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dokonując owej kontroli, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli bada on jedynie, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie rozstrzyga natomiast sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zastrzeżenie to jest o tyle konieczne w niniejszej sprawie, że skarżąca w swoich żądaniach sformułowała oczekiwanie, by to sąd nadał jej odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...] dalszy bieg i dokonał zmiany tej decyzji, co wykraczałoby poza kompetencje orzecznicze sądu administracyjnego. Wychodząc natomiast poza zarzuty skargi i dokonując kontroli zakwestionowanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2017 r. pod względem zgodności z prawem, Sąd ocenił, że wydane ono zostało z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, co prowadzić musi do jego uchylenia, aczkolwiek z innych względów niż podniesione w skardza. Postanowieniem tym Kolegium stwierdziło uchybienie przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od wydanej w przedmiocie zasiłków rodzinnych przywoływanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. W pierwszym rzędzie zatem podkreślić należy, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia odwołania, jak też wydania w jego przedmiocie na podstawie art. 134 k.p.a. rozstrzygnięcia o charakterze formalnym kończącego postępowanie, jest uprzednie ustalenie, że odwołanie spełnia określone przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wymogi formalne. O ile więc samo uzasadnienie odwołania, po myśli art. 128 k.p.a, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, to jednak nie można przy ocenie jego strony formalnej pomijać, że stanowi ono podanie w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a.. W konsekwencji zatem wino zawierać niezbędne dla podania elementy, które wymienione zostały w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Stosownie do § 1 tego artykułu winno więc zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Z kolei § 3 art. 63 wskazuje, iż podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu. Z powyższego przepisu wynika więc, że jednym z niezbędnych elementów każdego podania wnoszonego do organu administracji publicznej (a więc także odwołania), jest opatrzenie go podpisem. Podpis zaś – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Nie może więc być on zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011 r., II SA/Wa 1319/11, Lex nr 1086817; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 października 2008 r., III SA/Łd 164/08, Lex nr 510332). Jeżeli zatem wniesione przez stronę odwołanie od decyzji nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, a zwłaszcza gdy jest niepodpisane, organ odwoławczy przed ich uzupełnieniem nie może w zgodzie z prawem nadać mu dalszego biegu, a więc także oceniać czy wniesione zostało ono z dochowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zobowiązany jest natomiast w takim wypadku wezwać jednostkę wnoszącą ów środek prawny do usunięcia jego braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że ich nieusunięcie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Kwestia kompletności ww. środka prawnego z punktu widzenia określonych przez ustawodawcę wymogów formalnych, wyprzedza wszak badanie terminowości jego wniesienia. Samo zaś odwołanie jest czynnością procesową strony wyrażającą w postępowaniu administracyjnym jej wolę, której zewnętrznym objawem jest wspomniany podpis, identyfikujący jednostkę je wnoszącą. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy (k. 11) wynika natomiast bezspornie, że odwołanie z 24 listopada 2016 r. nie zawierało podpisu osoby je wnoszącej, a jedynie komputerowo naniesione jej imię i nazwisko, z pozostawionym miejscem na odręczny podpis. Na brak podpisu pod odwołanie zwracał przy tym uwagę organ pierwszej instancji, przekazując je w trybie art. 133 k.p.a. Kolegium (vide pismo Burmistrza [...] z [...] grudnia 2016 r. – k. 13). Okoliczności powyższe uszły jednak uwadze Kolegium, w konsekwencji czego mimo obarczenia odwołania ww. brakami formalnymi nie wezwało strony do ich usunięcia, lecz rozpoznało owe odwołanie procesowo i zakończył postępowanie w sprawie postanowieniem opartym na treści art. 134 k.p.a. Podjęcie tego postanowienia, w przedstawionych wyżej okolicznościach faktycznych było zaś nie tylko przedwczesne, ale przede wszystkim naruszało w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy przepisy art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., co prowadzić musi do jego uchylenia. Jednocześnie z uwagi na istotne uchybienia przepisom procedury administracyjnej, do jakich doszło przy wydawaniu zakwestionowanego postanowienia, przedwczesne jest obecnie wypowiadanie się przez Sąd w przedmiocie podstawowego zarzutu skargi, odnoszącego się do dochowania terminu wniesienia odwołania i poprawności poczynionych w tym aspekcie ustaleń organu. Ta kwestia mogła by być rozpatrywana, gdyby samo odwołanie strony spełniało wymogi, o których mowa w art. 62 § 2 i 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy, który to przepis dopuszcza stosowanie ww. trybu jeśli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącą do usunięcia braku formalnego odwołania, a dalsze czynności w sprawie podjąć w zależności od jej reakcji na owo wezwanie.