I SA/Wa 348/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu 12 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] października 2020 r. nr [...]. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] (dalej jako organ I instancji) z [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania Z. B. (dalej także jako skarżący) świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako ustawa). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dodatkowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienione są w art. 17 ust. 1b ustawy, zgodnie z którym ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1 ww. przepisu) lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2 ww. przepisu). Z kolei przesłanki negatywne wymienione są w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy który przewiduje, że świadczenie nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego (lit. a ww. przepisu). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem – L. B. Z ustaleń organu I instancji wynika, że zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] L. B. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, datowanym od [...] maja 2020r. Orzeczenie wydano do [...] czerwca 2021 r. i podano w nim, że niepełnosprawność istnieje od [...] października 2019 r. Odmawiając przyznania wnioskowanego świadczenia organ I instancji podniósł, że w sprawie nie wykazano, aby niepełnosprawność L. B. powstała do ukończenia przez niego 18 roku życia lub do ukończenia 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, przez co nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy a ponadto skarżący pobiera emeryturę, co zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy stanowi negatywną przesłankę dla przyznania świadczenia. Rozpoznając sprawę w drugiej instancji kolegium wskazało, że wyrokiem z 21 października 2014 r. sygn. akt I 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wyrok ten ma charakter zakresowy, co oznacza że nie powoduje utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego, rodzi jednak obowiązek takiej jego wykładni, aby jej rezultat nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych rezultatem powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest konieczność rozpatrywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia z pominięciem przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy. Tym samym w ocenie kolegium stanowisko organu I instancji w zakresie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 1b ustawy nie jest poprawne. Jednocześnie jednak organ zauważył, że zgodnie z oświadczeniem skarżącego ma on ustalone prawo do emerytury, co stanowi przesłankę negatywną przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy i uniemożliwia przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. B. zarzucił powyższej decyzji naruszenie: 1. art. 17 ust. 1b ustawy poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny wyrokiem o sygn. akt K 38/13 orzekł o jego niekonstytucyjności; 2. art. 17 ust. 5 pkt 1a poprzez jego niewłaściwą wykładnię, co miało wpływ na treść orzeczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stanowisko organu II instancji w zakresie stosowania przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy w stosunku do osób do grupy opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia znajduje oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości. Istota sporu sprowadza się do tego, czy fakt że osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym synem przysługuje prawo do emerytury jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do emerytury. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu ww. przepisu przyjęły, że fakt ten jest wystarczający do wydania decyzji odmownej. Zauważyć jednak należy, że jakkolwiek w procesie wykładni dyrektywy językowe mają znaczenie podstawowe, to proces wykładni nie może się ograniczać tylko do nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie dyrektyw celowościowych, systemowych i funkcjonalnych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w sytuacji, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09). Dzieje się tak ponieważ tekst prawa powinien być interpretowany w taki sposób, aby wynik interpretacji nie prowadził do sprzeczności z innymi obowiązującymi normami systemu prawa oraz ponieważ ustalenie znaczenia przepisu nie może pomijać jego celu i roli społecznej. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd zwraca uwagę na fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 i z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 wskazał, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a powinna uwzględniać kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych (2003 r.) wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego i wysokość innych świadczeń pozbawiających prawa do świadczenia pielęgnacyjnego były niższe niż najniższa emerytura. Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Obecnie sytuacja uległa zmianie, na skutek kolejnych waloryzacji świadczenie pielęgnacyjne na dzień orzekania przez organ II instancji wynosiło 1830 złotych, a na dzień wniesienia skargi wynosi 1971 złotych. Z oświadczenia skarżącego z 2 października 2020 r. wynika, że otrzymuje on emeryturę w kwocie 930 złotych brutto. Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy w obecnych realiach, jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego emeryturę w wysokości ponad dwukrotnie niższej niż wnioskowane świadczenie pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Wykładania taka narusza bowiem fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP. Istotne z punktu widzenia sprawy są zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Mając na uwadze konieczność prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19 oraz z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, wywiódł, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z powyższego przepisu musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Taka wykładnia przepisu umożliwia zaś doprowadzenie do wyboru przez emeryta opiekującego się osobą niepełnosprawną korzystniejszego świadczenia. Emerytura bowiem, choć jest prawem niezbywalnym, to możliwe jest jej zawieszenie, o co na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291, dalej jako ustawa o emeryturach) może wnioskować emeryt. Skoro zaś zawieszenie prawa do emerytury stosownie do 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty, prowadzi to do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy pogląd Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy czy art. 96 ustawy o emeryturach) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę powyższe rozważania, w świetle powołanych zasad konstytucyjnych uznać należy, że przeszkodę uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wiązać należy nie tyle z ustalonym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Tym samym osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wobec powyższego obowiązkiem organów było poinformowanie strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wynika to z nałożonego przez art. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej jako kpa) na organy administracyjne obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Ponadto z treści art. 79a kpa stanowiącego, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Takiej informacji ze strony organów w rozpoznawanej sprawie zabrakło, czym naruszyły one ww. przepisy procedury administracyjnej, uniemożliwiając tym samym skarżącemu dokonanie wyboru pomiędzy świadczeniami. To z kolei było konsekwencją oparcia się przez nie na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Naruszenie tych przepisów miało zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do co najmniej przedwczesnej odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego. Z tych względów Sąd, wobec istotnego naruszenia zaskarżoną decyzją jak też poprzedzającą ją decyzją przepisów prawa materialnego i procesowego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku poinformowania skarżącego o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wezwania go do przedłożenia wydanej w tym przedmiocie stosowanej decyzji organu emerytalno-rentowego. Mając przy tym na uwadze, że po myśli art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury, organ powinien w taki sposób skoordynować swoje działania z organem emerytalno-rentowym, przy jednoczesnej współpracy ze stroną, by nie pozostał on (a przez to także jego niepełnosprawny syn) bez należnego i niezbędnego dla egzystencji świadczenia nawet przez krótki czas. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).