I SA/Wa 349/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania S. D., uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod drogi, położoną w W., obrębie [...], stanowiącą działki ew.: nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcia wydane zostały przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prawomocną decyzją Burmistrza [...] z [...] października 1998 r. nr [...] zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2, dokonany na wniosek jej właścicielki – S. D., w wyniku którego wydzielono szereg działek, w tym m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2- przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...] oraz działki nr [...] o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...]o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 przeznaczone pod drogę służącą skomunikowania powstałych po podziale działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną i usługową. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna (tj. 18 listopada 1998 r.), wydzielone pod drogi działki, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...]. Byłej zaś właścicielce, stosownie do ust. 3 powołanego artykułu, przysługiwało za utraconą własność odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nią a zarządem gminy. Jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie doszło, ustalonego według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tą decyzją właścicielka nieruchomości i Gmina [...] zawarły porozumienie, zgodnie z którym S. D. dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za grunt obejmujący ww. działki oraz oświadczyła, iż w przyszłości nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez gminę (§ 1 porozumienia). Zarząd Gminy zaś zobowiązał się do odstąpienia od naliczania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości gruntu w wyniku podziału nieruchomości (§ 2 porozumienia). Przy czym samo porozumienie miało obowiązywać od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (§ 4 porozumienia). Pismem z [...] kwietnia 2013 r. S. D. wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 u.g.n. odszkodowania za nieruchomości, które w efekcie podziału działki nr [...] stały się własnością Gminy [...], w związku z bezskuteczną próba uzyskania tego odszkodowania w drodze negocjacji. W efekcie rozpoznania powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] września 2013 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęte przez Gminę grunty, powołując się na zawarte pomiędzy Gminą i S. D. porozumienie, na mocy którego ta ostatnia skutecznie zarzekła się odszkodowania. Od decyzji tej S. D. wniosła odwołanie podnosząc w nim, że porozumienie zawarte było pod presją pracowników Gminy [...], którzy twierdzili, że brak jej zgody na zaproponowane warunki może prowadzić do niezatwierdzenia podziału. W związku z tym uchyla się ona od jego skutków. Jej zdaniem porozumienie to nie zostało także zawarte w przewidzianej prawem formie, tj. w formie aktu notarialnego, a ponadto zawarte było [...] października 1998 r., a więc przed terminem uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności, kiedy roszczenie odszkodowawcze nie było jeszcze wymagalne, jak również przed terminem kiedy możliwe było naliczanie opłaty adiacenckiej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2013 r. i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Odwołując się do treści art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Wojewoda wywodził, że obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Nie jest zatem możliwe zrzeczenie się odszkodowania przed powstaniem roszczenia o to odszkodowanie. Organ odwołał się przy tym do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, w którym Sąd stwierdził, iż z uwagi na to, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust. 3 u.g.n. mogą mieć miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy. W tym stanie rzeczy kluczowe w niniejszej sprawie było ustalenie faktycznej daty zawarcie przez Zarząd Gminy [...] i S. D. porozumienia o dobrowolnej rezygnacji z odszkodowania, gdyż porozumie to nie zostało opatrzone datą w jakiej zostało podpisane. W przypadku zaś stwierdzenia, że jego zawarcie nastąpiło przed dniem, w którym decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] października 1998 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna, zaistnieje konieczność sporządzenia operatu szacunkowego w celu ustalenia odszkodowania. Mając zaś na względzie to, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania, należy zagwarantować stronie prawo do jego oceny przez organy obu instancji. Konkludując Wojewoda ocenił, iż ze względu na to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 98 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaistniały podstawy do jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto [...], zarzucając jej: 1. Naruszenie art. 508 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, ze nie doszło do skutecznego zwolnienia z długu [...] co do obowiązku wypłaty odszkodowania za nieruchomości w wyniku zawartego przez S. D. z Gminą [...] porozumienia o zrzeczeniu się odszkodowania; 2. Art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że konieczne jest w tej sprawie ustalenie faktycznej daty zawarcia przez Zarząd Gminy [...] oraz S. D. porozumienia, celem ustalenia, czy roszczenie odszkodowawcze było wymagalne. Miasto [...] zwracało uwagę, że niezależnie od daty zawarcia porozumienia miało ono obowiązywać od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, o czym stanowił § 4 porozumienia. Tak więc termin jego obowiązywania wolą stron został odroczony do dnia wymagalności roszczenia. Ponadto, w ocenie strony skarżącej, nawet bez wskazania, że porozumienie obowiązuje od tego dnia, prawnie skuteczne było również zrzeczenie się odszkodowania za grunt przejęty pod budowę drogi przed uzyskaniem przez decyzję zatwierdzającą podział waloru ostateczności. Zrzeczenie się odszkodowania stanowiłoby bowiem zwolnienie z długu przyszłego. A tego rodzaju czynność, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 3 października 2008 r. sygn. akt I CSK 125/08, uznać należy za prawnie dopuszczalną. Nie kwestionując z kolei poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym przez organ wojewódzki wyroku z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, Miasto zwracało uwagę, że został on sformułowany na tle rozpoznawania sprawy o odmiennym stanie faktycznym, gdzie wywłaszczony nie złożył (jak w niniejszej sprawie) oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, ale jedynie oświadczył, że przekazuje nieodpłatne nieruchomość stanowiącą projektowaną działkę, przy czym uczynił to bez dochowania właściwej dla przeniesienia własności nieruchomości formy aktu notarialnego. W oparciu o tak sformułowane i uzasadnione zarzuty Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zawarte w decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie zakończonej kasacyjną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2012 r. prowadzone było w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741), przywoływanej dalej jako: "u.g.n." Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu - miarodajnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina. W ustalonym stanie faktycznym sprawy okolicznością niesporną jest, że wydzielone w następstwie ostatecznego i prawomocnego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, położone w W., w obrębie [...] działki nr nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 jako przeznaczone pod drogi, przeszły z dniem uprawomocnienia się decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] października 1998 r. na własność gminy [...] (obecnie [...]). Powyższe znajduje potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy odpisach ksiąg wieczystych nr [...] (prowadzonej dla działki nr [...]) i [...] (prowadzonej dla pozostałych działek). Poza sporem jest także, że była właścicielka nieruchomości – S. D. zawarła porozumienie (z nieoznaczoną datą zawarcia) z Gminą [...], na mocy którego dobrowolnie zrezygnowała z odszkodowania za grunt obejmujący ww. działki oraz oświadczyła, iż w przyszłości nie będzie występować z żadnymi roszczeniami z tytułu jego przejęcia przez gminę (§ 1 porozumienia). Przy czym porozumienie to miało obowiązywać od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna (§ 4 porozumienia). Istotą sporu jest natomiast kwestia skuteczności tego porozumienia, a więc ocena czy w efekcie jego zawarcia – niezależnie od momentu kiedy to nastąpiło –doszło do zwolnienia gminy ([...]) z długu, co oznaczałoby bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (na takim stanowisku stoi strona skarżąca), czy też – jak twierdzi organ odwoławczy - do takiego zwolnienia doszłoby wyłącznie wówczas, gdyby powyższe porozumienie zawarte zostało po uzyskaniu przez decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości waloru ostateczności, a więc na etapie postępowania negocjacyjnego, o którym mowa w zd. pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., tj. wówczas gdy zaktualizowało się już roszczenie odszkodowawczy. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że możliwość umownego zwolnienia dłużnika z długu uregulowana została w art. 508 k.c., który to przepis stanowi, że zobowiązanie wygasa, gdy wierzyciel zwalnia dłużnika z długu, a dłużnik zwolnienie przyjmuje. O ile kwestia zwolnienia z długu już istniejącego nie budzi w świetle ww. unormowania wątpliwości, to takie wątpliwości mogą powstać w sytuacji, gdy przedmiotem umowy miałby być – jak w niniejszej sprawie - dług, który w chwili jej zawierania jeszcze nie istnieje. Judykatura jak też doktryna opowiedziała się za dopuszczalnością w takich okolicznościach faktycznych czynności mającej za przedmiot dług przyszły. W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku z Sądu Najwyższego z 3 października 2008 r. I CSK 125/08 (Lex nr 510988) wyrażono wprost pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że za dopuszczalnością tą przemawia przesądzona już (m.in. uchwałą z 19 września 1997 r., III CZP 45/97, OSNC/1998/2/22) możliwość dokonania przelewu wierzytelności przyszłej. Jak wskazał wówczas Sąd Najwyższy, jeżeli zważyć, że wierzytelność i dług opisują to samo zjawisko prawne, a zasadnicza różnica między nimi sprowadza się do tego, że czynią to z innych pozycji podmiotowych, to trudno przyjmować dopuszczalność rozporządzenia wierzytelnością przyszłą i jednocześnie odmawiać możliwości rozporządzenia takim samym długiem. Nie bez znaczenia jest także to, że w ramach umowy zwolnienia z długu, mimo że akcent jest położony na to ostatnie pojęcie, w istocie rzeczy dochodzi do rozporządzenia wierzytelnością. W dalszej kolejności Sąd Najwyższy wskazał, że podobnie jak w wypadku wierzytelności przyszłej, również zwolnienie z długu przyszłego wymaga dostatecznego sprecyzowania obowiązku świadczenia, od którego dłużnik ma być zwolniony. Przewidywania dotyczące możliwości powstania długu powinny być oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej sytuacji prawnej. Z kolei w wyroku z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt III CKN 423/98 (OSNC 2000/5/92) Sąd Najwyższy opowiedział się za możliwością zbycia także wierzytelności nie oznaczonej dokładnie w umowie przelewu, o ile można ją określić na podstawie treści stosunku zobowiązaniowego, z którego wynika. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że także przyszły dług jeśli istnieje możliwość jego określenia na podstawie stanowiącego jego źródło stosunku zobowiązaniowego, do którego umowa o zwolnienie z długu się odwołuje, nie musi być określony w sposób precyzyjny (kwotowo). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W porozumieniu zawartym pomiędzy S. D. a Gminą [...] oznaczono wszak stosunek zobowiązaniowy, z którego wynikać ma przyszła wierzytelność S. D. i odpowiednio dług Gminy, jak też określono moment czasowy, od którego porozumienie ma zacząć wywoływać skutek prawny. Oznaczenie i data decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (a więc źródło zobowiązania) przywołane zostały w komparycji porozumienia, w której także określono strony umowy. W § 1 porozumienie wskazano nieruchomości (z podaniem ich geodezyjnego oznaczenia i powierzchni), za których wywłaszczenie S. D. zrzeka się odszkodowania, jak też zawarto jej oświadczenie o niewystępowaniu z roszczeniem w tym względzie w przyszłości. Skoro przyszły hipotetyczny jeszcze w dacie zawierania umowy dług mógł być ustalony w oparciu o opisany w przedmiotowym porozumieniu stosunek zobowiązaniowy, to zgodzić się należy ze skarżącym Miastem [...], że data zawarcia tego porozumienia, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia jego skuteczności. Nie chodzi w nim wszak o zwolnienie z długu już skonkretyzowanego i wymagalnego, do czego mogłoby dojść ewentualnie na etapie rokowań przewidzianych art. 98 ust. 3 u.g.n., ale o zwolnienie z długu dopiero spodziewanego, a więc o dokonanie tej czynności jeszcze przed zaktualizowaniem się przynależnej właścicielce nieruchomości wierzytelności. Tego rodzaju umowa, będąca przejawem realizacji wyrażonej w art. 3531 k.c. zasady swobody umów, tj. regulowania przez podmioty prawa ich stosunków prawnych, według ich własnej woli za pomocą narzędzia jakim jest czynność prawna, jest - jak już wyżej wykazano - na gruncie art. 508 k.c. prawnie dopuszczalna. Z tego względu Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela odmiennego zapatrywania na tę kwestię wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2479/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie możliwość taką wiązano z jednej strony z momentem zawarcia umowy, a z drugiej z precyzyjnie określoną wysokością długu. Z kolei pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 417/06, przywołanym przez Wojewodę Mazowieckiego, ze względu na odmienny stan faktyczny sprawy, na tle której został sformułowany - na co trafnie zwróciła uwagę strona skarżąca - nie mógł być miarodajny dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. Mając więc na uwadze dopuszczalność zrzeczenia się przyszłego długu, jak też brak wykazania przez którąkolwiek ze stron, że ww. umowa został unieważniona w postępowaniu przed sądem powszechnym, względnie zmieniona wolą stron, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę winien respektować konsekwencje prawne jej zawarcia - jak uczynił to Prezydent [...], podejmując w sprawie decyzję z [...] września 2013 r. W tej sytuacji, nie miało usprawiedliwionych podstawa zarzucenie mu przez organ wojewódzki, że umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt, który w efekcie podziału stanowiącej własność S. D. działki nr [...] przeszedł na własność gminy (jako przeznaczony pod drogi), naruszył on art. 98 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, brak było także podstaw do podejmowania przez Wojewodę [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcia kasacyjnego. Tego rodzaju decyzja o charakterze formalna, co do zasady może być bowiem wydana jedynie wówczas gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, a przewidziany zakres postępowania ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takich wad zaś w postępowaniu pierwszoinstancyjnym prowadzonym przez Prezydenta [...] stwierdzić nie sposób. Wskazywane zaś przez Wojewodę okoliczności jakie winny być jeszcze wyjaśnione – tj. data zawarcia ww. porozumienia – są irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy zainicjowanej wnioskiem S. D. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że data ta, wprawdzie nie ujawniona wprost w przedmiotowym porozumieniu, możliwa była do ustalenia bez większych trudności przez organ wojewódzki, choćby w oparciu o treść wniosku inicjującego postępowanie odszkodowawcze oraz treść odwołania, gdzie S. D. podawała, że porozumienie zawarto [...] października 1998 r. Z kolei sporządzanie przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny przejętych nieruchomości, w sytuacji gdy na gminie (aktualnie m.st. W.) nie ciąży obowiązek odszkodowawczy z uwagi uprzednie zwolnienie jej z długu, jest bezprzedmiotowe. Zatem także wzgląd na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) i wynikającą z niej konieczność zapewnienia stronom możliwości weryfikacji takiego dowodu przez organy obu instancji, nie mogła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uzasadniać uchylenia decyzji Prezydenta [...] i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konkludując zatem stwierdzić należy, że rozstrzygając kasacyjnie sprawę odszkodowania Wojewoda [...], na skutek błędnej oceny materiałów dowodowych i przyjęcie, że w sprawie nie nastąpiło skuteczne zwolnienie gminy z długu, w sposób istotny naruszył art. 508 k.c. w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n, a efektem tego było podjęcie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji), na podstawie art. 200 tej ustawy. Rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.