I SA/Wa 349/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 października 2023 r. nr KOA/3818/Pn/23 w przedmiocie projektu podziału nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz P. W. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 25 października 2023 r. nr KOA/3818/Pn/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia P. W. na postanowienie Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 16 grudnia 2022 r. P. W. wystąpił o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości [...] gmina [...]. Postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] stwierdził, że przedstawiony we wniosku projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Kompleksu Zabudowy Mieszkaniowo - Usługowej w rejonie ulic [...], [...], [...] w [...] i wsi [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z 21 września 2005 r. Postanowieniem z 17 maja 2023 r. nr KOA/604/Pn/23, po rozpoznaniu zażalenia P. W. na postanowienie z 4 stycznia 2023 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przed organem pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, postanowieniem z 15 czerwca 2023 r. nr [...] Burmistrz [...] stwierdził, że przedstawiony we wniosku projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami Zmiany Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] i wsi Podmiejskich w rejonie ulic [...], [...], [...] w [...] i wsi [...] zatwierdzonej Uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z 21 września 2005 r. Pismem z 21 czerwca 2023 r. P. W. złożył zażalenie na postanowienie Burmistrza [...] z 15 czerwca 2023 r. Postanowieniem z 25 października 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia P. W. na postanowienie Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r., utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na ustalenie organu pierwszej instancji, że dla nowoprojektowanych działek położonych na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami 12P/Ug/Rz, 13P/Ug/Rz, 14P/Ug/Rz przyjąć trzeba minimalne wielkości powstałych działek 3000 m2. Wynika to z wiodącego przeznaczenia tego terenu pod obiekty przemysłowe, magazyny, składy oraz w dalszej kolejności usługi gospodarcze, rzemiosło, obsługę komunikacyjną (w tym stacje paliw), handel hurtowy i inne funkcje zbliżone. Fakt, że plan zagospodarowania dopuszcza w obrębie symboli 12P/Ug/Rz, 13P/Ug/Rz, 14P/Ug/Rz realizację usług i rzemiosła nie prowadzi do dowolności podziału nieruchomości z uwagi na zapewnienie możliwości ich zagospodarowania z podstawowym przeznaczeniem określonym w planie. Nie ma przy tym znaczenia, że na danej nieruchomości właściciel nie chce realizować funkcji wiodącej, a tylko funkcje uzupełniające. Kolegium podzieliło ocenę organu pierwszej instancji, że przeznaczenie objętego wnioskiem terenu pod przemysł i magazyny uznać należy za funkcję podstawową z uwagi na przebieg linii przerywanych oznaczających na planie podziały orientacyjne oraz przyjęte parametry planowanych dróg lokalnych umożliwiających realizację działalności zgodnie z przeznaczeniem podstawowym. Zdaniem organu, zapisy Rozdziału II określające w § 3 pkt. 2 lit. a minimalne wielkości działek budowlanych " ... dla usług i rzemiosła 2000 m2" należy z kolei przyjąć dla obszarów planu oznaczonych symbolami 7/U/Rz/M, 8/U/Rz/M, 9/U/Rz/M przeznaczonych pod usługi użyteczności publicznej i rzemiosło. Przyjęcie minimalnej wielkości nowoprojektowanych działek na 3000 m2 uzasadnia również centralna lokalizacja działki o nr [...] w części terenu pod przemysł i magazyny. Podziału nieruchomości nie można dokonać w oparciu o zamienne zastosowanie określonych funkcji przeznaczenia terenów w planie. W takiej sytuacji plan nie rozgraniczałby obszarów o dopuszczalnym przeznaczeniu lokalizacji inwestycji na tereny oznaczone symbolami literowymi i cyfrowymi wskazującymi na przeznaczenie terenu, mającymi ścisłe powiązanie z ustaleniami realizacyjnymi tj. 12P/Ug/Rz, 13P/Ug/Rz, 14P/Ug/Rz oraz 7/U/Rz/M, 8/U/Rz/M, 9/U/Rz/M i parametrów do podziału działek na tym terenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożył P. W. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy uchylonego postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 maja 2023 r. sygn. akt KOA/604/Pn/23 postanowienia Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości, a więc utrzymaniu w mocy postanowienia nieistniejącego w rozumieniu przepisów prawa, b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy rozstrzygnięciu powinno podlegać postanowienie Burmistrza [...] z 15 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania podziału nieruchomości; c) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez dopuszczenie do orzekania z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika organu, członka SKO w Warszawie, S. F., podczas gdy powinien on podlegać wyłączeniu z mocy przepisów prawa. ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego, naruszenie: d) przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: e) art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 1 i 2 k.p.a. stosowanych w zw. z art. 93 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez dowolne przyjęcie, że na terenie, na którym alternatywnie mogą powstawać obiekty mogące być zaklasyfikowane jako przeznaczone pod usługi i rzemiosło, dla których minimalna wielkość działki wynosi 2000 m2, albo obiekty produkcyjne i magazynowe, gdzie minimalna powierzchnia wynosi 3000 m2, można stosować zawężającą interpretację przepisów planu i ustalać, że dla nowopowstałych działek minimalna powierzchnia powinna wynosić 3000 m2, f) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie postanowienia, w szczególności brak wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej przyjęcia czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, g) przepisów prawa materialnego, to jest art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że prawo do dokonywania interpretacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez właściwy organ oznacza nieograniczone prawem uprawnienie do dokonywania dowolnego ustalenia przeznaczenia nieruchomości sprzecznego z literalnym brzmieniem miejscowego planu i naruszającego prawo własności. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości z powodu wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775, dalej jako "k.p.a.") lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. powołany przepis znajdzie również zastosowanie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Postanowienie wydane jest z rażącym naruszeniem prawa wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Ma to miejsce wówczas gdy załatwienie sprawy postanowieniem stanowi zaprzeczenie jego stanu prawnego. Zdaniem Sądu, zasadnie podnosi skarżący, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wynika z sentencji zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy utrzymał nim w mocy postanowienie Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. nr [...]. Tymczasem postanowienie to zostało już wcześniej uchylone, co nastąpiło ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 17 maja 2023 r. nr KOA/604/Pn/23, wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wyeliminowane już wcześniej z obrotu prawnego przez inne postanowienie ostateczne. Skutkiem tego wadliwego działania organu odwoławczego jest również to, że w sprawie nadal nie rozpoznano zażalenia skarżącego z 21 czerwca 2023 r. na pozostające w obrocie prawnym postanowienie Burmistrza [...] z 15 czerwca 2023 r. nr [...]. Jak już wskazano wyżej, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść rozstrzygnięcia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w nim przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 k.p.a. stosowanego odpowiednio do postanowień na mocy odesłania z art. 144 k.p.a., Odpowiednie stosowanie powołanej normy do rozpatrywania zażaleń oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, albo uchyla to postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy będącej przedmiotem postanowienia, albo uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej sprawy. Z powołanych regulacji wynika wprost, że orzeczenie organu odwoławczego mogło dotyczyć jedynie postanowienia będącego przedmiotem zaskarżenia - czyli w niniejszej sprawie postanowienia Burmistrza [...] z 15 czerwca 2023 r. nr [...]. Tymczasem, jak już wskazano wyżej, zaskarżonym postanowieniem, co wprost wynika z jego sentencji, Kolegium rozstrzygnęło o wyeliminowanym już wcześniej z obrotu prawnego postanowieniu Burmistrza [...] z 4 stycznia 2023 r. nr [...]. W opisanych okolicznościach Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że rozstrzygnięcie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wobec zaś tego, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, Sąd nie badał i nie odnosił się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne przed rozstrzygnięciem sprawy w sposób nieobciążony wadą nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.