I SA/Wa 35/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi R. G., A. B., K. B., E. G., L. G. i E. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących: R. G., A. B., K. B., E. G., L. G. i E. C. solidarnie kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Szkolnictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Miasta K. – Wydziału Ochrony Zabytków z dnia [...] lipca 1985 r. nr [...] w sprawie konieczności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo-parkowego na W. w K. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: W dniu [...] lipca 1985 r. Zastępca Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Wydziału Ochrony Zabytków Urzędu Miasta K. wydał akt zatytułowany DECYZJA o następującej treści: "Na podstawie art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach /Dz. U. Nr 10, poz. 48 ) stwierdza się konieczność przejęcia na rzecz Skarbu Państwa zabytkowego zespołu pałacowo – parkowego na W. w K. W skład zespołu wchodzi budynek pałacu, oficyny i otaczającego ich parku. Nieruchomość, której własność winna przejść na rzecz Skarbu Państwa objęta jest lwh [...] KW [...] dz. Nr [...] o pow. [...] m kw., dz. nr [...] objęta Iwh [...] KW [...] o pow. [...] m kw, dz. Nr [....] objęta lwh [...] KW [...] o pow. [...] m kw. Od decyzji niniejszej służy stronom odwołanie do Ministerstwa Kultury i Sztuki za pośrednictwem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Zgodnie z art. 130 §4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania jako zgodna z żądaniem wszystkich stron." Organ ustalił, że wnioskodawcami i stronami postępowania, w którym wydano w/w akt byli: A. B., K. B. i J. G. Stwierdzono również, iż w dniu [...] lipca 1985 roku w Państwowym Biurze Notarialnym w K., aktem notarialnym Rep. A II-Numer: [...], wyżej wymienieni sprzedali Skarbowi Państwa posiadane w przedmiotowej nieruchomości udziały wynoszące łącznie [...]. Jednocześnie strony dopuściły Skarb Państwa do współposiadania przedmiotowej nieruchomości, otrzymując należną im cenę za zbyte udziały. Organ ustalił także, że współwłaścicielem, ujawnionym w księdze wieczystej Kw [...], dotyczącej opisanej na wstępie nieruchomości był również S. Z., pisany w udziale wynoszącym [...] części. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2001 r. byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. Minister Kultury odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, stojąc na stanowisku, że powyższy akt nie był decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nadmienić wypada, że w dniu 20 grudnia 2003 r. zmarł J. G. a spadek po nim został stwierdzony na rzecz: E. G., L. G., E. C. i R G. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia 9 grudnia 2004 r. sygn. akt I Ns 267/04). Od powyższej decyzji strony wniosły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym twierdziły, że decyzja z 1985 r. została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa a ponadto była ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie ( art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.). Rozpatrując ponownie sprawę organ centralny stwierdził, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja została wydana zgodnie z żądaniem wszystkich stron postępowania tj. A. B., K. B. i J. G., którzy następnie zawarli ze Skarbem Państwa wymienioną wyżej umowę notarialną, na podstawie której został złożony wniosek, aby działki [...] odłączyć z księgi wieczystej numer [...] i wpisać do nowej księgi wieczystej a następnie wpisać jako współwłaściciela do [...] części Skarb Państwa. Kwestionowana decyzja wymienia jako jej podstawę prawną art. 33 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach (Dz. U. Nr 10, poz. 48 ), który przewidywał możliwość przejęcia na własność Państwa zabytku, o ile istniały okoliczności wymienione w tym przepisie lub w przepisie art. 25 cytowanej ustawy. Organ zauważył przy tym, że powyższy wniosek współwłaściciele zabytkowej nieruchomości złożyli, ponieważ nie mieli możliwości utrzymania zabytku w należytym stanie. Wprawdzie powołany w kwestionowanej decyzji przepis art. 33 cytowanej ustawy z 1962 r. nie określał formy załatwienia takiego wniosku, tym niemniej, ponieważ art. 104 k.p.a. przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej to – zdaniem Ministra – należało przyjąć, że tego rodzaju rozstrzygnięcie nastąpiło w formie, która nie daje podstaw do twierdzenia, że w sprawie zakończonej decyzją z 1985 r. zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu, jakoby decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną, organ zaakcentował, iż decyzja ta dotyczyła wyłącznie osób będących uczestnikami postępowania, a mianowicie: A. B., K. B. i J. G. S. Z. ani jego spadkobiercy nie byli stroną postępowania i cytowany akt notarialny, sporządzony dnia 12 lipca 1985 roku nie obejmował udziałów ujawnionych na rzecz S. Z. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli: K. B., E. G., L. G., R. G., E. C. i A. B. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją ją poprzedzającą, zarzucili organowi naruszenie art. 6, 7, 104, 107 § 1, 4, 5 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. W szczególności skarżący twierdzili, że decyzja z dnia [...] lipca 1985 r. została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, zaskarżona zaś decyzja nie zawiera prawidłowego jej uzasadnienia a samo postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy. Skarżący podkreślili, że w decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 2003 r. organ, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1985 r. stanowisko swoje uzasadnił tym, iż w istocie rzeczy w/w akt, choć nazwany decyzją, nie stanowił decyzji administracyjnej - w rozumieniu art. 104 k.p.a. Był on jedynie stwierdzeniem potrzeby przejęcia zespołu pałacowo-parkowego na rzecz Skarbu Państwa. Rozpatrując natomiast sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, organ centralny utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie zauważając jednak, iż decyzja z [...] lipca 1985 r. była w istocie rzeczy decyzją administracyjną i to w dodatku prawidłową, gdyż została wydana "zgodnie z żądaniem wszystkich stron" a forma rozstrzygnięcia wniosku, choć nie wynikała z powołanego w omawianym akcie przepisu, to miała podstawę prawną w art. 104 k.p.a. W związku z powyższym zaakcentowano w skardze całkowitą, wzajemną sprzeczność uzasadnień obu wydanych w tej sprawie decyzji. Skarżący twierdzili, że nigdy nie został złożony wniosek o wszczęcie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją z 1985 r., toczyło się natomiast postępowanie o wywłaszczenie na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K., w którym nie brali udziału spadkobiercy S. Z., zmarłego w 1949 r. Żadna ze stron nie żądała też przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wprawdzie w aktach wywłaszczeniowych znajdują się oferty z dnia 5 czerwca 1984 r. w sprawie nabycia nieruchomości kierowane przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta K. do K. B. i J. G., ale w żadnym z tych dokumentów nie było oświadczenia woli w/w osób. Skarżący podnosili również, że z treści notatek z dnia 23 stycznia 1982 r. i z dnia 2 stycznia 1985 r., dotyczących z kolei A. B. wynikało jednie, że składane przez niego oświadczenia były warunkowe tzn. że składał je pod warunkiem oddania mu w użytkowanie wieczyste działki gruntowej, rolniczej, ale warunek ten nigdy nie został spełniony. W skardze podniesiono również, że art. 104 k.p.a. nie może być podstawą dla wydania decyzji administracyjnej a podstawa taka musi wynikać z przepisów prawa materialnego. W piśmie uzupełniającym skargę skarżący sprzeciwili się również udziałowi w postępowaniu sądowym Miasta K., stojąc na stanowisku, że nie posiada ono interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. O oddalenie skargi wnosiła również Gmina Miasto K., twierdząc w szczególności, że przepisy art. 33 i 34 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i muzeach, w kontekście przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowią lex specialis względem ustawy wywłaszczeniowej i decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości winna poprzedzać decyzja wydana na podstawie art. 33 cytowanej wyżej ustawy o ochronie dóbr kultury (...). Decyzja ta wydawana była w odrębnej sprawie administracyjnej, mającej za przedmiot ustalenie, czy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Gmina wywodziła bowiem, że bez wydania przedmiotowej decyzji, złożenie wniosku o wywłaszczenie byłoby przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, choć mając na uwadze zakres materiału dowodowego, który zawarty jest w nadesłanych do Sądu przez organ centralny aktach administracyjnych, Sąd nie miał możliwości wypowiedzenia się odnośnie wszystkich, podniesionych przez skarżących zarzutów. Na wstępie jednak należy wyjaśnić kwestię związaną z udziałem w tym postępowaniu Miasta K. Zauważyć w związku z tym trzeba, że zaskarżona decyzja została doręczona również Prezydentowi Miasta K. Wprawdzie w rozdzielniku rozróżniono podmioty, który "otrzymują" decyzję od podmiotów, którym decyzja została doręczone "do wiadomości", ale procedura administracyjna nie przewiduje takiego sposobu doręczania decyzji. Jest ona doręczana stronom ( art. 109 § 1 k.p.a.). Z tego powodu Sąd za stronę w postępowaniu sądowo - administracyjnym potraktował również i ten podmiot. Nadmienić dodatkowo wypada, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, które jest odrębnym postępowaniem od postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją, biorą udział - jako strony postępowania - te podmioty, które były stronami postępowania zwykłego a ponadto każdy inny podmiot, którego interesu prawnego dotyczy postępowanie nadzorcze. Gmina Miasta K. nie istniała w 1985 r., ale istnieje obecnie i – z punktu widzenia prawnego – jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja z dnia [...] lipca 1985 r. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest odpisu z księgi wieczystej dotyczącej spornej nieruchomości, brak jest również decyzji komunalizacyjnej, ale powyższa okoliczność nie była w sprawie sporna i znajdowała dodatkowo potwierdzenie w treści wyroków Sądu Okręgowego w K. z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt [...] i Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 27 listopada 2007 r. [...], dołączonych do akt sądowych sprawy. Zdaniem Sądu Gmina Miasta K. - jako właściciel tegoż gruntu – ma interes prawny do udziału w postępowaniu, w którym podlega ocenie legalność decyzji odnoszącej się do kwestii własności tejże nieruchomości zwłaszcza, że tytuł prawny Gminy wywodzi się z tytułu prawnego Skarbu Państwa, którego ta decyzja m. in. dotyczyła. Odnosząc się zaś do kwestii legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, Sąd – w związku z sygnalizowaną wyżej szczupłością materiału dokumentacyjnego nadesłanego przez organ - nie miał możliwości dokonać pełnej i wszechstronnej oceny w/w decyzji. Podkreślić wypada, że dwukrotnie Sąd zwracał się do Ministra o nadesłanie kompletnych akt sprawy, ale zarządzenie to zostało praktycznie nie wykonane. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest nawet samego wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 lipca 1985 r., wydane zaś w tej sprawie decyzje przez organy obu instancji, zostały nadesłane jedynie w kserokopiach. Powyższe braki w materiale dowodowym mają o tyle istotne znaczenie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, przyjmując prawidłowość decyzji 1985 r., stwierdza przy tym jednocześnie, że decyzja ta została wydana w postępowaniu administracyjnym, którego wnioskodawcami i stronami byli: A. B., K. B. i J. G. Podobne stanowisko zajmuje Gmina Miasto K., która – jak wyżej zaznaczono - podnosiła, że decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości winna poprzedzać decyzja wydana na podstawie art. 33 cytowanej wyżej ustawy o ochronie dóbr kultury (...), która to decyzja wydawana była w odrębnej sprawie administracyjnej, mającej za przedmiot ustalenie, czy dana nieruchomość jest niezbędna dla realizacji celu uzasadniającego wywłaszczenie. Z kolei skarżący twierdzili, że nie inicjowali żadnego postępowania administracyjnego. Toczyło się jedynie postępowanie wywłaszczeniowe na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta K. i ich zdaniem kwestionowana decyzja została wydana nie tylko bez podstawy prawnej, ale i w sytuacji, gdy nie było żadnego, wcześniej przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Z treści skargi oraz innych pism złożonych w tej sprawie do Sądu a także z treści uzasadnień w/w wyroków sądów powszechnych wynika, że istnieje obszerny materiał dowodowy dotyczący propozycji składanych poprzednim właścicielom Willi D. Składane były również przez nich wnioski i podejmowali oni określone czynności odnoszące się do przeniesienia własności w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przed zapoznaniem się z tym materiałem dowodowym nie jest możliwe zajęcie jednoznacznego w tej materii stanowiska przez Sąd. Przesądzenie zaś o powyższym w zaskarżonej decyzji nie było również uzasadnione, bo co najmniej przedwczesne. W tych warunkach należy zgodzić ze skarżącymi, że decyzja ostateczna, wydana w tej sprawie naruszała art. 7 k.p.a. Dodatkowo naruszała również art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Uchylenie natomiast decyzji wydanej przez Ministra Kultury w dniu [...] lutego 2003 r. podyktowane było podzieleniem przez Sąd oceny kwestionowanego aktu, prezentowanej aktualnie przez wszystkie uczestniczące w postępowaniu strony, że akt ten był decyzją administracyjną. Spełniał bowiem wszystkie podstawowe elementy charakteryzujące decyzję. Problemem do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia prawidłowości tej decyzji w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Zarzut bowiem skarżących, że decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie i z tego również powodu podlegała stwierdzeniu nieważności – po myśli art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. – był nieuzasadniony. Ta bowiem podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej odnosi się do zupełnie innej sytuacji, gdy decyzja została skierowana do podmiotu, który nie miał interesu prawnego w postępowaniu zakończonym daną decyzją. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Okoliczność bowiem, że decyzja z dnia [...] lipca 1985 r. odnosząca się w swej treści do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości pomijała S. Z. czy jego spadkobierców, nie może być rozumiane jako skierowanie jej do osoby nie będącej stroną w sprawie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a jedynie może ewentualnie być rozważane w kategoriach przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p. a. W tej ostatniej kwestii Sąd jednak nie przesądza jej a to z tego względu, że powyższe wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy. Na marginesie warto również odnotować, że – jak wynikało to z uzasadnień w/w wyroków sądów powszechnych - A. B., z mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla K. z dnia 21 sierpnia 1984 r. sygn. akt [...], pełnił funkcję kuratora spadku po S. Z., którego to dokumentu, nawiasem mówiąc, również w aktach administracyjnych brak. Z uwagi na niewyjaśnienie wszechstronne sprawy przez organ i konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym, zbędne było przeprowadzanie przez Sąd jakichkolwiek dodatkowych, nowych dowodów. Rozpoznając zatem po raz drugi sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy w szczególności o wniosek o wszczęcie przedmiotowego postępowania, dokumentację dotyczącą wystąpień byłych właścicieli nieruchomości o jej przejęcie przez Skarb Państwa, ofert i propozycji kierowanych do nich a odnoszących się do przejęcia w/w majątku i ich odpowiedzi na te propozycje. Do akt należałoby dołączyć zwłaszcza ofertę z dnia 5 czerwca 1984 r. i notatki z dnia 23 stycznia 1982 r. oraz z dnia 2 stycznia 1985 r. (o których mowa w skardze). Ponadto trzeba też uzupełnić akta o aktualny odpis z księgi wieczystej prowadzonej dla Willi D. i postanowienie o ustanowieniu kuratora spadku po S. Z. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 200 cytowanej wyżej ustawy procesowej.