I SA/Wa 35/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant referent Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 22 sierpnia 2023 r. nr 012708902/GSOL w przedmiocie świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z 8 sierpnia 2023 r, nr 012708902/GSOL; 2. uchyla zaświadczenie Wójta Gminy S. z 20 lipca 2023 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej jako "Prezes KRUS") decyzją z 22 sierpnia 2023r., nr 012708902/GSOL - po rozpoznaniu wniosku J. K. (dalej jako "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z 8 sierpnia 2023 r., nr 012708902/GSOL, o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 20 lipca 2023 r. J. K. wystąpiła o przyznanie jej świadczenia pieniężnego z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Do wniosku dołączyła zaświadczenie wydane przez Wójta Gminy [...] potwierdzające, że pełniła ona funkcję sołtysa w sołectwie [...] przez dwie kadencje (łącznie 8 lat) w następujących kadencjach : a. w latach 2003-2007 (od 23 lutego 2003r do 4 lutego 2007 r.; b. w latach 2007 – 2011 (od 4 lutego 2007r. do 4 lutego 2011 r). Decyzją z 8 sierpnia 2023 r., nr 012708902/GSOL Prezes KRUS orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezes KRUS decyzją z 22 sierpnia 2023 r., nr 012708902/GSOL utrzymał w mocy własną decyzję z 8 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa (Dz. U. z 2023, poz. 1073), który stanowi, że świadczenie pieniężne z tytułu pełnienia funkcji sołtysa przysługuje osobie, która spełnia łącznie następujące warunki: 1) pełniła funkcję sołtysa na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 i 572) przez okres co najmniej dwóch kadencji, nie mniej niż przez 8 lat; 2) osiągnęła wiek: a) w przypadku kobiet - 60 lat, b) w przypadku mężczyzn - 65 lat. Następnie wskazał, że z zaświadczenia Wójta Gminy [...] wynika, iż skarżąca pełniła funkcję sołtysa w okresie od 23 lutego 2003 r. do 4 lutego 2011 r. Zatem skarżąca udowodniła jedynie 7 lat 11 miesięcy i 12 dni, czyli pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje, ale mniej niż 8 lat. Wobec powyższego nie legitymuje się wymaganym okresem pełnienia funkcji sołtysa przez co najmniej dwie kadencje, nie mniej niż przez 8 lat - dlatego też brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. J. K. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który postanowieniem z 15 listopada 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 573/23 stwierdził swą niewłaściwość i przekazał sprawę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonej decyzji J. K. zarzuciła naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 pkt 1 Ustawy z dnia 26 maja 2023 r. o świadczeniu pieniężnym z tytułu pełnienia funkcji sołtysa Dz.U. z 2023 r. poz. 1073 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej jako "k.p.a.") poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ I i II instancji istotnych okoliczności sprawy oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że skarżąca nie pełniła funkcji sołtysa przez pełne dwie czteroletnie kadencje. 2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 2 i art. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez: a) niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak należytego wyjaśnienia, dlaczego organ dokonał odmiennej oceny prawnej dowodu z dokumentu urzędowego i ustalił inne okoliczności niż te ustalone expressis verbis w treści Zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 20 lipca 2023r. zgodnie z brzmieniem którego: "J. K. pełniła funkcję Sołtysa Sołectwa [...] przez dwie pełne kadencje (łącznie 8 lat) ..." oraz odmówił prawa do wnioskowanego przedmiotowego świadczenia, b) pominięcie zastosowania zasad wykładni systemowej i funkcjonalnej wskazanego w pkt. 1 przepisu prawa materialnego, w warunkach gdy pominięcie tych zasad wykładni (w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy) prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji oraz przyznanie wnioskowanego świadczenia zgodnie z żądaniem strony w terminie miesiąca od daty doręczenia orzeczenia w niniejszej sprawie. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Natomiast, stosownie do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Z kolei, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U z 2023 r., poz. 208) Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Jak wynika z powyższych przepisów od decyzji Prezesa KRUS nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wyżej zaznaczono do wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Podnieść należy, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objęte jest tymi samymi zasadami, co postępowania dewolutywne, tj. skutkujące przeniesieniem rozpoznania sprawy do wyższej instancji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest, co prawda, odwołaniem sensu stricto, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania, więc powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 472/07). W niniejszej sprawie Skarżąca wnioskiem z 18 sierpnia 2023 r. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa do świadczenia z tytułu pełnienia funkcji sołtysa. Jak wynika z akt sprawy zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję wydaną w I instancji z upoważnienia Prezesa KRUS podpisała ta sama osoba, tj. Kierownik Placówki Terenowej M. T.. Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji z 8 sierpnia 2023 r. Zarówno ta decyzja, jak i zaskarżona do Sądu decyzja z 22 sierpnia 2023 r. zostały podpisane z upoważnienia Prezesa KRUS przez tą samą osobę. Oznacza to, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa KRUS zostały wydane przez tego samego pracownika, działającego z upoważnienia organu. Natomiast, w sytuacji, gdy decyzja nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu (w tym przypadku Prezesa KRUS), lecz przez upoważnione przez nią osoby, przy wszczęciu postępowania w trybie art. 127 § 3 k.p.a. będzie miało zastosowanie wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję tego organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu Prezesa KRUS kierownika placówki terenowej (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 30/15; wyrok WSA w Gdańsku z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 621/21). Zaznaczyć należy, że wyrazem zasady bezstronności w postępowaniu administracyjnym jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Stosowanie do jego treści, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zatem, także tryb ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ powinien stronie gwarantować, że osoba wydająca decyzję po raz pierwszy nie będzie brała udziału w wydawaniu decyzji ponownie w tej samej sprawie. Obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli - czy to w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której przy ponownym rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę. Pod znakiem zapytania stałaby wobec tego rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 5 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 783/18). Podnieść należy, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się przede wszystkim do stadium decyzyjnego postępowania i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie przez niego upoważnionego (por. wyroki NSA z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1357/10 i z 30 maja 2005 r., sygn. akt I GSK 253/05; wyrok WSA w Gdańsku z 7 listopada 2023r., sygn. akt II SA/Gd 815/23). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy, że w przypadku, gdy o prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia decyduje osoba, która brała udział w jego wydaniu budzi to uzasadnione wątpliwości co do poszanowania postulatów bezstronności i prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.). Zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie w praktyce kontrolowała swój sposób załatwienia danej sprawy. Rodzi to bowiem niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Przepisy odnoszące się do kwestii wyłączenia określonych osób z rozstrzygania spraw administracyjnych pełnią funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony bezstronności i obiektywizmu orzekania, które decydują o faktycznym budowaniu zaufania do organów administracji publicznej. W ocenie Sądu, obowiązek wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy, w której "brał udział w wydaniu decyzji" jest obowiązkiem przewidzianym w podstawowych regułach rządzących postępowaniem administracyjnym (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) a także pożądanym z punktu widzenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasady te nie mogą być realizowane w sytuacji, w której istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do obiektywizmu i bezstronności pracownika wynikające z tego, że orzeka w sprawie, w której już raz procesowo się wypowiedział. Reasumując, skoro pracownik M. T. brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia z 8 sierpnia 2023 r. z upoważnienia Prezesa KRUS, to zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinna być wyłączona od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z 22 sierpnia 2023 r. jako podpisaną przez tą samą osobę, tj. Kierownika Placówki Terenowej – M. T.. Ponadto Sąd uznał, że przedłożone przez Skarżącą zaświadczenie nie może być podstawą ustaleń faktycznych gdyż jest wewnętrznie sprzeczne. Z zaświadczenia tego nie wynika bowiem jednoznacznie, przez jaki okres Skarżąca J. K. pełniła funkcję sołtysa sołectwa [...]. W zaświadczeniu tym Wójt Gminy [...] wskazuje z jednej strony, że Skarżąca pełniła funkcję sołtysa przez dwie kadencje (łącznie 8 lat), jednakże wskazując w tym samym zaświadczeniu datę objęcia funkcji sołtysa od dnia 23 lutego 2003r. i datę zakończenia pełnienia tej funkcji przez Skarżącą z dniem 4 lutego 2011 r. wynika, że Skarżąca pełniła tą funkcję przez 7 lat 11 miesięcy i 12 dni. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni rozważania poczynione przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim organ zobowiąże Skarżącą do przedłożenia do akt sprawy nowego zaświadczenia z którego w sposób nie budzący wątpliwości będzie wynikało w jakim okresie pełniła funkcję sołtysa. Niezłożenie takiego zaświadczania będzie skutkowało odmową przyznania świadczenia. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda w sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.