I SA/Wa 3501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. i D. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących: M. C. i D. C. solidarnie kwotę 129 (sto dwadzieścia dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i M. C. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. (słownie: [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...], na skutek jej podziału na działki ew. nr [...], [...], [...], [...] i zobowiązującej skarżących do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł - utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Właściciele nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], położonej w miejscowości P., wnieśli o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Podział został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Decyzja ta stałą się ostateczna w dniu [...] października 2011 r. Dla działek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy C. decyzją nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. (słownie: [...]) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha na skutek jej podziału na działki ew. nr [...],[...],[...],[...] i zobowiązał do uiszczenia opłaty adiacenckiej D. i M. małż: C. w kwocie [...] zł. Wyliczenia tego organ I instancji dokonał w oparciu o operat szacunkowy określającego wartość nieruchomości w celu ustalenia opłaty adiacenckiej sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. Według rzeczoznawcy, zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym wartość nieruchomości przed podziałem wynosi [...] zł, wartość nieruchomości po podziale wynosi [...] zł. Wobec powyższego w wyniku podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...] zł. Opłatę ustało w oparciu o uchwałę nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie: ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału ([...]). Powyższa decyzja została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W odwołaniu skarżący podnieśli, iż podziału nie dokonali dla celów komercyjnych, lecz jedynie był to podział majątku konieczny do skorzystania z możliwości uzyskania wcześniejszej emerytury [...] przez D. C. Uzyskane działki w wyniku podziału darowane zostały nieodpłatnie [...] córkom skarżących aktem notarialnym nr [...]. Wskazali, iż dla działek nie można uzyskać warunków zabudowy, co wpłynęło również na koncepcję podziału. Działki [...] oraz [...] w odniesieniu do zabudowy osadniczej określonej przez [...] Park [...] mają ponad [...]m długości, co wyklucza zabudowę jednorodzinną na działce [...]. Ponadto do dnia dzisiejszego działki [...], [...], [...], [...] pozostają użytkami rolnymi. Działka [...] była działką siedliskową przed podziałem jak i po podziale. Odwołujący wskazali, iż nie brali udziału w przeprowadzonej wizji lokalnej. Sądzą również, że rzeczoznawca majątkowy nie zapoznał się ze stanem faktycznym działek, które okresowo, corocznie są podtapiane, niszczone przez zwierzynę przez co stają się nieużytkami na dowód czego dołączyli zdjęcia. Wskazano również dwie z działek mają powierzchnię ponad [...] ha, a zatem w części jest to dział rolny który nie podlega opłacie. Decyzją z [...] października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.;: dalej: "u.g.n.") przepisów dotyczących podziału nieruchomości - w tym również dotyczących opłaty adiacenckiej nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Tym samym, jeżeli nieruchomość położna jest na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne lub leśne nie stosuje się do niej regulacji dotyczących opłaty adiacenckiej, również wówczas, gdy nieruchomość taka położona jest w granicach miasta. Jednakże nieruchomości mogą zostać uznane za wykorzystywane na cele rolne i leśne, tylko wówczas, gdy nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, jeżeli dla danej nieruchomości wydana została decyzja o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to nieruchomość taka nie może być uznana za wykorzystywaną na cele rolne lub leśne, nawet wówczas gdy w ewidencji gruntów została zakwalifikowana jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione. W konsekwencji, do takiej nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy u.g.n. o podziale nieruchomości, w tym te dotyczące opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) a zatem nie można przyjąć, iż jest to podział wskutek którego nie jest możliwe ustalenie opłaty. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż dowodem na wzrost wartości nieruchomości jest operat szacunkowy. Podkreślono, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie (art. 84 kpa) podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego, to podlega również ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa (zob. wyrok NSA z dnia 5,10.2009 r., sygn. akt I OSK 1444/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ustalenia zawarte w opinii rzeczoznawcy nie zwalniają więc organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. i M. C. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Wójta Gminy C. z [...] kwietnia 2013 r., zarzucili: 1. Naruszenie przepisów postępowania (mających istotny wpływ na wynik sprawy) to jest naruszenie przepisów postępowania w mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji gdyż opartej na stwierdzeniu, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne lub leśne gdyż została wydana decyzja o warunkach zabudowy (decyzja wójta gminy C. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku). 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego to jest: a. naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997.78.483 ze zm.); b. naruszenie art. 98a ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t. ze zm.), poprzez nie dochowanie terminu trzech lat na ustalenie opłaty adiacenckiej; c. naruszenie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2014.518 j.t. ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja o warunkach zabudowy (decyzja [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku) wydana dla części nieruchomości zmienia klasyfikację gruntową całości; Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca wskazała na brak wiedzy organu o konflikcie politycznym między skarżącym a wójtem Gminy C. a tym samym brak przeprowadzenia dowodu z dokumentacji dostępnej w Urzędzie Gminy C. oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji gdyż opartej na upraszczającym stwierdzeniu, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest nieruchomością wykorzystywaną na cele rolne lub leśne ponieważ wydano decyzję o warunkach zabudowy (decyzja wójta gminy C. nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 roku). Skarżący wskazali, że Komisarz Wyborczy w W. [...] grudnia 2012 roku postanowieniem nr [...] postanowił o przeprowadzeniu Referendum Gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy C. przed upływem kadencji. Dwa tygodnie później do skarżących przyszło powiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Według skarżących zachodzi podejrzenie, że opłata adiacencka z uwagi na opisaną wyżej sytuację została ustalona w celach represyjnych. Skarżący nie mają możliwości przeanalizowania czy podobne opłaty są w gminie C. nakładane zawsze w przypadku podziału nieruchomości czy też tylko w wyjątkowych sytuacjach, bowiem ustawa o gospodarce nieruchomościami pozwala na fakultatywne decyzje w tym zakresie. Zdaniem skarżących taka regulacja prowadzi do różnicowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej, gdyż w pewnych wypadkach opłata taka będzie nakładana, a w innych nie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa"). W sprawie pozostawało poza sporem, że Wójt Gminy C. decyzją z [...] października 2011 r. zatwierdził podział nieruchomości należących do Skarżących zapisanych dla działki o numerze geodezyjnym [...]. Decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] października 2011 r. Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n"). Sama opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 u.g.n, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Gminy C. podjęła dnia [...] lipca 2003 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na 30%. Ustalenie i wymierzenie owej opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem 3-letniego terminu. Istotnym warunkiem wymierzenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość. Jak to wyżej wskazano, w myśl art. 146 ust. 1a ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n). Podkreślić jednak należy, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został wykonany, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego. W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu 20 lutego 2013 r. Wójt Gminy C. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza zatem, że decyzja organu odwoławczego wydana została po upływie 12 miesięcznego terminu ważności sporządzonego operatu szacunkowego, a zatem z naruszeniem art. 156 ust. 3 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że z nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego. Tym samym operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty adiacenckiej, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ugn jak również § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). SKO pominęło bowiem fakt, że w chwili orzekania nie dysponowało operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wymóg zachowania ważności operatu szacunkowego dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym i jego zadanie nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wydanie zatem przez Kolegium jako organ II instancji decyzji merytorycznej, pomimo braku wyjaśnienia istoty sprawy jaką jest określenie wartości nieruchomości w oparciu o aktualny operat szacunkowy, stanowi naruszenie rażące naruszenie art. 15 kpa. Powoduje to konieczność wyeliminowania decyzji organu odwoławczego z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno mieć na uwadze, że ustalenie i wymierzenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. W niniejszej sprawie decyzja Nr [...] Wójta Gminy C. z [...] października 2011r. zatwierdzająca projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna w dniu [...] października 2011 roku, zatem dzień [...] października 2014 roku był ostatnim dniem kiedy możliwe było ustalenie opłaty adiacenckiej przed upływem 3-letniego terminu. Mając na względzie, że zaskarżone orzeczenie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z uwagi na nieaktualny operat szacunkowy i wskazania Sądu co do dalszego toku postępowania, szczegółowe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi nie jest celowe. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. W sprawie brak jest bowiem podstaw do wykonania wadliwej decyzji nakładającej na stronę zobowiązanie finansowe. Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł o zwrocie kosztów.