I SA/Wa 351/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. i K. M. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. nr LVI/444/2023 w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym oddala skargę. Rada Gminy [...] (dalej: "Organ") - uchwałą z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku - negatywnie rozpatrzyła wniosek M. i K. M. (dalej: "Wnioskodawcy" lub "Skarżący") z dnia 6 grudnia 2023 r. o sprzedaż działki oznaczonej numerem [...] w [...] w trybie bezprzetargowym. Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572 ze zm.) oraz art. 223 §1, art. 244 § 2, art. 247 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z póżn. zm.; dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że pismem z dnia 5 grudnia 2023 r. Wnioskodawcy zwrócili się do Rady Gminy [...] o sprzedaż działki oznaczonej nr [...] o ogólnej powierzchni 0.8970 ha położonej w miejscowości [...] w trybie bezprzetargowym, na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.; dalej: "u.g.n."). W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśniono, że Komisja Skarg, Wniosków i Petycji w dniu 22 grudnia 2023 r. odbyła posiedzenie, na którym zapoznała się z treścią powołanego wniosku Skarżących. Po jego przeanalizowaniu Komisja Skarg, Wniosków i Petycji (dalej również: "Komisja") ustaliła, że w miesiącu październiku 2023 r. Wnioskodawcy podjęli próbę zakupu spornej działki w trybie przetargowym, oferując najwyższą cenę nabycia, po czym nie przystąpili do zawarcia aktu notarialnego.W opisanej sytuacji zainteresowanych było kilku właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jeden z nich przystąpił do przetargu na sąsiednią działkę i sfinalizował jej zakup. Przedmiotowa nieruchomość może być – zdaniem Komisji - wykorzystywana przez więcej niż jednego nabywcę i organizowanie sprzedaży w drodze bezprzetargowej byłoby nieuzasadnione. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niemożności zagospodarowania nieruchomości samodzielnie z uwagi na brak dostępu do mediów i drogi publicznej, Komisja podkreśliła, że możliwe jest ustanowienie drogi koniecznej. Konkludując Komisja zajęła negatywne stanowisko co do wniosku Skarżących uznając za bezzasadne wnioskowanie o sprzedaż działki w trybie bezprzetargowym. Stanowisko Komisji zostało podzielone przez Radę Gminy [...] w zaskarżonej uchwale. Skargę na uchwałę Rada Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. i K. M.. Zaskarżonej uchwale zarzucili: • naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez podjęcie przez Radę Gminy uchwały w przedmiocie rozpatrzenia wniosku w sposób negatywny pomimo, że spełnione zostały przesłanki nabycia przez skarżącą tej nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n., w szczególności sprzedaż dotyczyć miała nieruchomości mogącej poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej (a nawet - jak wynika z treści zaskarżonej uchwały - niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej], przy czym nieruchomość przyległa stanowi własność Skarżących, którzy wyrazili wolę nabycia nieruchomości, a nadto brak jest możliwości zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy uchwała, jako odrębnej nieruchomości; • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozpatrzenie niniejszej sprawy, a mianowicie art. 8 ust. 1 i ust. 2 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez Radę Gminy do starannego, wnikliwego i zgodnego z przepisami prawa przeprowadzenia postępowania w sprawie możliwości nabycia przez skarżących nieruchomości w trybie bezprzetargowym, podważenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i naruszenie słusznego interesu skarżących, bez uzasadnionej ku temu podstawy faktycznej i prawnej. Dodatkowo Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazali, że w przedmiotowej sprawie brak uzasadnienia uchwały w zakresie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. Nie wskazano bowiem przesłanek na których oparto taką, a me mną treść zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Jednocześnie, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wnieśli o zwrot od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ w dniu 25 stycznia 2024 r. został zawarty akt notarialny, w którym to Skarżący stali się prawomocnymi właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości [...] gm. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m. in. skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie każda bowiem wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 91 ust. 4 wspomnianej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jednocześnie z treści art. 94 ust. 1 tej ustawy, wynika, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z kolei zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontrolowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku na mocy której negatywnie rozpatrzono wniosek M. i K. M. z dnia 6 grudnia 2023 r. o sprzedaż działki oznaczonej numerem [...] w [...] w trybie bezprzetargowym. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sytuację prawną Skarżących z uwagi na negatywne rozpatrzenie wniosku Skarżących. Przed oceną zaskarżonej uchwały Sąd pragnie podkreślić, że bez wpływu na możliwość kontroli legalności zaskarżonej uchwały pozostaje podnoszona w odpowiedzi na skargę okoliczność nabycia spornej działki przez Skarżących jako zdarzenie mające miejsce po dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd zobligowany jest do oceny legalności zaskarżonej uchwały w stanie prawnym i faktycznym istniejącym w dniu jej podjęcia. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, iż wszystkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzające. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak- Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/eL 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołane tam: wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1998/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 86/09). Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Tym samym zwolnienie od trybu przetargowego uwarunkowane jest łącznym spełnieniem dwóch warunków, tj. niezbędności nieruchomości do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej oraz braku możliwości jej samodzielnego zagospodarowania. Wbrew zarzutom skardze w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Organ prawidłowo odniósł się do dwóch wskazanych przesłanek stosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Odnosząc się do kryterium niezbędności nieruchomości do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej należy wskazać, że NSA w wyroku z dnia 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 99/24 stwierdził, iż że określona w powołanym przepisie u.g.n. sytuacja nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków niejednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości – co słusznie podniósł Organ – że sporna działka mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nie tylko działki nr [...], ale i pozostałych przylegających nieruchomości do działki [...], które stanowią własność różnych osób fizycznych oraz Gminy [...] co potwierdza załączona do akt sprawy mapa (k-26 akt administracyjnych). Dodatkowo jak wynika z akt sprawy działka [...] była przedmiotem zainteresowania innych podmiotów niż Skarżący i w tym zakresie odbyły się dwa przetargi w październiku i grudniu 2023 r. (zob. protokoły z przeprowadzonych przetargów – k-21 i 43 akt administracyjnych). Skarżący w obu przypadkach zaoferowali najkorzystniejsze oferty, jednakże w pierwszym przypadku ustalono termin zawarcia aktu notarialnego, na który to strona skarżąca się nie stawiła (k-23 akt administracyjnych). Podsumowując w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały prawidłowo stwierdzono, że nieruchomość może być wykorzystywana przez więcej niż jednego nabywcę i organizowanie sprzedaży w drodze bezprzetargowej byłoby nieuzasadnione. Sąd również podzielił stanowisko Organu w kwestii braku zasadności zarzutu dotyczącego niemożności zagospodarowania nieruchomości samodzielnie z uwagi na brak dostępu do mediów i drogi publicznej. W tym zakresie Organ prawidłowo wskazał, że możliwe jest ustanowienie drogi koniecznej. W tym świetle Sąd uznał za bezzasadne zarzuty naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.