I SA/Wa 3517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. – działając z upoważnienia Wójta Gminy B. – decyzją z dnia [...] października 2014 r. Nr [...], skierowaną do B. K., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu sprawowania opieki nad synem M. K. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, ze w dniu 25 września 2014 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem M. K., urodzonym [...] czerwca 1986 r., który orzeczeniem z dnia [...] września 2002 r. wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] został zaliczony do [...] stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność datowana jest od urodzenia i orzeczenie zostało wydane na stałe. Organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalił, ze skarżąca nie pracuje zawodowo z powodu stałej opieki nad synem. Od [...] czerwca 1998 r. do chwili obecnej jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z ZUS w [...] z tytułu opieki nad synem M. K. Organ I instancji biorąc pod uwagę, ze skarżąca pobiera świadczenie emerytalne z ZUS w [...] wskazał, ze nie zostały spełnione wszystkie uwarunkowania prawne niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem. Skarżąca B. K. w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] podniosła, ze świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wyższej wysokości niż otrzymywana przez nią emerytura w kwocie [...] zł, a nadto okres sprawowania opieki nad synem nie wlicza się do okresu od którego zależy wysokość emerytury (nie są odprowadzane składki ZUS). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po rozpatrzeniu odwołania B. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr Nr [...] – zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podkreślił, ze uwzględnienie wniosku skarżącej stanowiłoby naruszenie przez Kolegium Odwoławcze przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1456) zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno–rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego oraz nie dałoby się pogodzić z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art. 7 Konstytucji, który stanowi że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz art 6 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a stosownie do art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przy orzekaniu członkowie składów orzekających kolegium związani są wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Organ odwoławczy podkreślił, iż nie ma żadnych wątpliwości, ze Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego zobowiązane było wziąć pod uwagę, że w skład obowiązujących przepisów prawnych wchodzi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podkreślił, że treść wskazanego przepisu jest jednoznaczna i nie można wobec niego zastosować wykładni rozszerzającej polegającej na tym, że istnieją wyjątki które uprawniają organy administracji publicznej do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, iż osoba sprawująca opiekę ma przyznane prawo do emerytury. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, ze przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pomimo istnienia jasno sformułowanej ustawowej, negatywnej przesłanki oznaczałoby w istocie negację obowiązującego przepisu, a takiego postępowania nie można byłoby pogodzić z zasadami obowiązującymi w państwie prawnym. Organy administracji publicznej – zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy – nie mogą uzurpować sobie prawa do oceny zgodności przepisu ustawy z Konstytucją. Wykładnia przepisów prawnych nie może polegać na tworzeniu nowych rozwiązań, wbrew oczywistej treści interpretowanego przepisu. Taka swoista "wykładnia" nie może w żadnym razie zastępować działań ustawodawcy. Organy administracji publicznej nie mają kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa. Takie kompetencje posiada wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. K. Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na błędnym zastosowaniu wykładni językowej powołanego przepisu, podczas gdy organ administracji publicznej powinien był zastosować wykładnię systematyczną i celowościową. Wykładnia gramatyczna zastosowana przepisu jest sprzeczna z zasadą ochrony rodziny i równości wyrażoną w art. 32 i art. 71 Konstytucji RP. 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie mojego słusznego interesu – jako osoby skarżącej, to jest konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, co również wymaga dodatkowego nakładu pracy z mojej strony. Nadto organ administracji publicznej nie uwzględnił faktu, iż osobom z prawami emerytalnymi umożliwia się podejmowanie dodatkowego zatrudnienia. Natomiast, ja jako emerytka i osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną nie mogę takiego zatrudnienia podjąć, z tego względu powinno mi przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne. 3. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej, przez mechaniczne stosowanie prawa, nie bacząc przy tym na zasady współżycia społecznego i dobro jednostki, a w szczególności osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na przepisy prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie rozważywszy w pełni słusznego interesu jednostki, bez rozważenia sytuacji w jakiej skarżąca się znalazła. Skarżąca wskazała, ze wykładnia gramatyczna art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty itp. Jednak zastosowana wykładnia gramatyczna powołanego przepisu jest zdaniem skarżącej sprzeczna z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona dobra rodziny (art. 18 i art. 71 Konstytucji RP) oraz równość wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Stosując ten przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową. Skarżąca zwróciła uwagę, ze świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia dla rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych. Skarżąca wskazał, że jej moja emerytura wynosi [...] zł, a renta socjalna syna wynosi [...] zł. Wskazała, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z pewnością ułatwiłoby egzystencję na przyzwoitym poziomie jej dziecku. Skarżąca zwróciła uwagę, ze obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości rezygnacji z przyznanego świadczenia w postaci emerytury itp. Nawet jeżeli wystąpiłaby o zawieszenie czy wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego nie przestanie być osobą, która nie ma ustalonego prawa do emerytury. Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie istotą sporu było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie, która jest uprawniona do wcześniejszej emerytury z ZUS– u z tytułu opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki, w sytuacji gdy emerytura ta jest przyznana w niższej wysokości niż obecnie wynosi wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno– rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Odnosząc się do tego przepisu stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut skarżącej, iż organ administracji publicznej dokonał nieprawidłowej interpretacji jego treści. Wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji ustawodawcy, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem byłaby w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd naruszyłby podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 7 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady. Rolą sądu jest zbadanie poprawności zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, a nie jego stanowienie poprzez kreatywną interpretację. Przyznana emerytura z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w wysokości niższej niż aktualna wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w świetle obowiązujących przepisów nie stanowi przesłanki upoważniającej do przyznania tego świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja skarżącej i jej syna jest bardzo trudna, jednakże nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie która ma ustalone prawo do emerytury, lecz w niższej wysokości niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z powyższych względów skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzekł w sentencji.