I SA/Wa 352/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi W. Spółka z o. o. w K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez W. Spółkę z o.o. w K., będącą [...] [...] Szkoły Wyższej w K., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] września 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego Ministra z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. w zakresie dotyczącym terminu ważności pozwolenia na utworzenie [...] Szkoły Wyższej w K.. Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] września 2000 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2000 r., nie znajdując podstaw do jej uchylenia. Wnioskodawca zaskarżył tę decyzję organu II instancji do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...] oddalił skargę uznając, iż Minister Edukacji Narodowej prawidłowo odmówił zmiany decyzji w zakresie dotyczącym terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności przez uczelnię. Wnioskami z dnia [...] maja 2003 r. oraz z dnia [...] czerwca 2003 r. W. Spółka z o.o. i [...] Szkoła Wyższa w K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. i z dnia [...] września 2000 r. ze względu na rażące - ich zdaniem - naruszenie przez te decyzje przepisów prawa administracyjnego i materialnego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu wniosków, stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 kpa mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji i z tego powodu decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. Spółka z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając Ministrowi Edukacji Narodowej i Sportu oparcie uzasadnienia przedmiotowych decyzji na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...], jak również naruszenie art. 77, 81 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Minister rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa następuje w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że w przedstawionej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawartych w art. 156 kpa mogących być podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, zaś wnioskodawcy nie przedstawili w swoich wnioskach żadnego argumentu potwierdzającego zasadność postawionych zarzutów. Ponadto organ wyjaśnił, że z obowiązujących przepisów wynika, iż przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy. Na organie administracji publicznej ciąży natomiast obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego umożliwiającego podjęcie decyzji. W przedmiotowej sprawie organ wywiązał się z tego obowiązki. Minister zarządził dwukrotne przeprowadzenie kontroli przedmiotowej uczelni - w [...] . i w [...]. W sprawozdaniach z kontroli wykazano szereg nieprawidłowości w jej funkcjonowaniu, których nieusunięcie spowodowało wydanie decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia na utworzenie i funkcjonowanie uczelni. O tych naruszeniach informowano stronę postępowania, która ich nie kwestionowała, lecz podjęła wysiłki na rzecz ich usunięcia. W tej sytuacji Minister nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 10, 77 czy 81 kpa. Zdaniem organu II instancji, bezzasadność zarzutów wnioskodawcy potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] marca 2002 r., który rozpatrując skargę Spółki W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2000 r. nie dostrzegł żadnych podstaw do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. W treści wydanego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie natomiast stwierdził, że Minister dysponował wystarczającym materiałem dowodowym i nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem Ministra także zarzut dotyczący oparcia rozstrzygnięcia organu I instancji na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2002 r. - w świetle art. 156 §1 kpa - należy uznać za niezrozumiały i bezzasadny. Wobec powyższego Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2003 r. Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. skutecznie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka W. Spółka z o.o. z siedzibą w K.. W jej uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła przedmiotowej decyzji rażące naruszenia przepisów prawa poprzez: 1. niedopełnienie obowiązków przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do art. 77 kpa, 2. nieprzeprowadzenie badania dowodów z udziałem zainteresowanej strony stosownie do art. 79 kpa, 3. niewskazanie okoliczności i faktów, których wskazanie jest wymagalne na mocy art. 81 kpa, 4. niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 10 kpa, tj. przedstawienia zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Ponadto strona skarżąca podniosła, że: - do decyzji z 2000 r. dołączony został akt sporządzony w Ministerstwie pod nazwą [..] i w tym zakresie zarzuciła organowi rażące naruszenia art. 6 kpa i art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez tworzenie nielegalnych aktów tj. [...], - organ miał obowiązek z czynności kontrolnych sporządzić dokument nazywany protokołem, który powinien zawierać wszystkie wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego elementy, zaś stosownie do art. 72 kpa z czynności związanych z wykonaniem art. 77, 79, 81 organ powinien był sporządzić co najmniej adnotację i posiadać kopię wezwań skierowanych do Spółki W. o wykonanie czynności zapoznania się z dokumentacją związaną z kontrolą niezależnej osoby prawnej, jaką jest uczelnia. Takich dokumentów jednakże nie ma w aktach przedmiotowej sprawy. Skarżący zarzucił też Ministrowi rażące naruszenie art. 19 i 34a ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r. (Dz. U. Nr.65 poz. 385, ze zm.) oraz stwierdził, że przed wydaniem decyzji organ powinien wykonać czynności nadzoru nad uczelnią, a w szczególności stosownie do art. 9 kpa winien wskazać nieprawidłowości, oraz winien wskazać sposób ich usunięcia. O swoich decyzjach powinien także odrębnie powiadomić stronę skarżącą i odrębnie organy uczelni upoważnione do jej reprezentowania, czego nie uczynił. Dodatkowo skarżący wyjaśnił, że organ zdecydowanie rozmija się z prawdą jakoby Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę zaskarżonych decyzji w sprawie o sygn. akt. [...]. Spółka W. zaskarżyła bowiem decyzje Ministra dotyczące fakultatywnego warunku czasu w decyzjach z lat: [...], zarzucając rażące naruszenie prawa w zakresie wydawania decyzji niezgodnie ze stawianym wnioskiem (art. 7 kpa.), brak uzasadnienia decyzji (art. 107 §3 kpa.), oraz dokonywanie zmiany ostatecznej bez zgody strony, tj. z rażącym naruszeniem art. 155 kpa. W tej sprawie sąd odrzucił skargę, ale uczelnia jako odrębna osoba prawna wystąpiła z podobną skargą w sprawie tych samych decyzji do NSA (sygn. akt [...]), w której to sprawie Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając wielokrotne rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżącego, Sąd nie może rozstrzygać o decyzjach z lat [...] w oparciu o stan , który ma miejsce po wydaniu decyzji tj. w roku 2000. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. został złożony z uwagi na rażące, jak uważa skarżący, naruszenie licznych przepisów prawa przy ich wydawaniu w oparciu o art. 156 §1 ust. 2 kpa. W tej sytuacji skarżący wniósł o: - stwierdzenie przez Sąd uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez [...] Szkołę Wyższą w K., a w szczególności uznanie prawa do prowadzenia studiów i badań naukowych oraz - uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. i poprzedzającej ją decyzji, - stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] września 2000 r. odmawiającej zgody na przedłużenie zezwolenia na założenie uczelni i poprzedzającej ją decyzji, - stwierdzenie nieważności aktów prawa, jakimi są sprawozdania z kontroli. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu i wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez Sąd uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez [...] Szkołę Wyższą w K., z uwagi na fakt, że skarżący wniósł już wcześniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 23 stycznia 2004 r., w której zawarł wniosek o identycznej treści oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Wniosek Spółki W. o ustanowienie kuratora dla [...] Szkoły Wyższej w K., jako strony nieposiadającej zdolności procesowej został oddalony postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2005 r. sygn. akt [...] (k-37). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona przez Spółkę z o.o. W. z siedzibą w K. nie mogła być uwzględniona, ponieważ sąd administracyjny jest władny uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, gdy narusza ona obowiązujące prawo. Natomiast w niniejszej sprawie organy orzekające prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i odmówiły stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji administracyjnych w oparciu o właściwie zinterpretowane przepisy prawa. Wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r., który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2000 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2000 r. Ostatnio wymienione decyzje dotyczyły odmowy zmiany ostatecznej decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 1994 r. w zakresie dotyczącym terminu ważności pozwolenia na utworzenie uczelni [...] Szkoły Wyższej w K. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd uznał za całkowicie niezasadne wszystkie zarzuty skargi odnoszące się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...] oddalającego skargę na decyzję, której weryfikacji w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zażądała Spółka W. Jak wynika ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, potwierdzonej za zgodność kserokopii orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt [...], wyrok ten zapadł (wbrew odmiennym twierdzeniom skarżącego) w sprawie ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w K. Skarga zaś dotyczyła decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] września 2000 r. odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na utworzenie uczelni [...]. Prawidłowo również organy powołały się w uzasadnieniach wydanych decyzji na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w tym orzeczeniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślić należy, że strona skarżąca nie podniosła żadnych nowych okoliczności, o których ewentualnie powzięła wiadomość lub które powstały po dniu wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonego aktu ma obowiązek z urzędu zbadać, czy w trakcie jego wydawania nie doszło do naruszeń prawa określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, które uzasadniałyby stwierdzenie przez Sąd nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie Sąd badając prawidłowość decyzji wydanej w trybie zwykłym, nie znalazł naruszeń prawa, uzasadniających jej uchylenie, choć w tym przypadku wystarczające byłoby stwierdzenie wystąpienia "zwykłego" a nie wyłącznie kwalifikowanego naruszenia prawa. Stąd organy w uzasadnieniach podjętych później decyzji słusznie podbudowują swoje stanowisko prawomocnym orzeczeniem sądowym i w żadnym wypadku działanie takie nie stanowi o naruszeniu prawa przez kwestionowane decyzję administracyjne. Co do pozostałych zarzutów skargi Sąd stanął na stanowisku, że nie znajdują one podstaw prawnych. Zarzuty te stanowią de facto polemikę z orzeczeniami organów administracyjnych oraz sądów administracyjnych wydanych w postępowaniu "zwykłym", czyli postępowaniu administracyjnym toczącym się na podstawie art. 155 kpa, dotyczącym zmiany decyzji zezwalającej na utworzenie uczelni [...]. Natomiast zgodnie z treścią art. 156 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Istotą tego postępowania jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym, do czego, jak wynika z akt sprawy, zmierza w istocie skarżący. W skardze złożonej do sądu (k-5) skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że tego typu rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt V SA 2998/99). W postępowaniu przewidzianym w art. 156 kpa organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego i nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. Jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustalił, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności, wówczas ma obowiązek odmówić stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo jedynie przypomnieć należy, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 kpa na wniosek strony powinna ona wskazać wszelkie okoliczności, które przemawiałyby za stwierdzeniem nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy domagając się stwierdzenia nieważności decyzji skarżący nie wskazał żadnej z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej przez siebie decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podniesione we wniosku z dnia [...] maja 2003 r. a następnie w złożonej do sądu skardze zarzuty ograniczają się głównie do polemizowania z ustaleniami i oceną dokonaną przez organ w postępowaniu zwykłym, którego prawidłowość była już przedmiotem oceny sądów administracyjnych. Zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ prowadzone w trybie nadzoru postępowanie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie ewentualnego istnienia kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Taka zaś niezgodność, zdaniem Sądu, nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. O rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 kpa można by mówić gdyby doszło do uchylenia (zmiany) nieostatecznej lub nieistniejącej decyzji ostatecznej albo gdyby doszło do uchylenia (zmiany) ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo albo decyzja uchylająca (zmieniająca) zostałaby wydana przez organ administracji publicznej, który nie wydał ostatecznej decyzji, lub przez organ nie będący organem wyższego stopnia albo uchyleniu (zmianie) ostatecznej decyzji sprzeciwiałyby się przepisy szczególne albo za uchyleniem (zmianą) nie przemawiałby interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził jednak żadnego naruszenia prawa tego rodzaju. Skutkuje to stwierdzeniem, że wydane rozstrzygnięcia oparte zostały o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co jak należy podkreślić, znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych przez organ nadzoru decyzji. Nadto wyjaśnić należy, że Sąd nie mógł rozważyć wniosku skarżącej Spółki o stwierdzenie uprawnienia do wykonywania obowiązków statutowych przez [...] Szkołę Wyższą w K., a w szczególności uznanie prawa do prowadzenia studiów i badań naukowych. Nie wdając się w ocenę zasadności tego wniosku należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3) regulujące m.in. właściwość rzeczową sądów administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez Sąd praw i obowiązków stron. Takie działanie stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organów władzy sądowniczej w sferę administrowania zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2004 r. sygn. akt I SA 583/03, niepubl.) Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.