I SA/Wa 3529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. F. i D/ A. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta P. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto P. własności części nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...] w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...] ha, obręb [...] , dla której w Sądzie Rejonowym w P. - V Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta [...]. Organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto P. własności części nieruchomości położonej w P., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o pow. [...]ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano na brak spełnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. odnoszącej się do władztwa publicznoprawnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta P.. Rozpoznając sprawę organ drugiej instancji przytoczył treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i zaznaczył, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie tego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister wskazał, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988r. w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich. Nadesłana przy piśmie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 2014 r. kopia ww. uchwały potwierdza fakt zaliczenia ul. [...] do dróg publicznych lokalnych miejskich. Ponadto przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. była zajęta częściowo pod jezdnię bitumiczną, zjazd do posesji oraz zieleń w pasie chodnikowym. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2013r. nie odniesiono się do kwestii władztwa publicznoprawnego, w tym nie powołano się na żadne dokumenty mające władztwo potwierdzać. Pismem z dnia 17 lipca 2013r. organ I instancji zwrócił się do Prezydenta Miasta P. o zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii sprawowania władztwa publicznoprawnego oraz przedstawienia odpowiednich dokumentów. W odpowiedzi na powyższe pismo z dnia 17 lipca 2013r. zostało nadesłane pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w P. z dnia [...] września 2013r., w którym wskazano, że jedynym dokumentem dotyczącym ulicy [...] pochodzącym z okresu przed 1 stycznia 1999r. jest metryka ulicy [...], z której można odczytać, że w 1979 r. na całej długości ulicy ułożona została nawierzchnia ze szlaki o szerokości l0m (440mb x l0m = 4400m2), zaś w 1990r. ulica [...] na odcinku 195 mb miała nawierzchnię tłuczniową (warstwa nośna) ułożoną na warstwie odsączającej o pow. 1170m2, pozostała część ulicy o długości 245 mb i szerokości l0 m nadal miała nawierzchnię szlakową - pow. 2450m2. Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że pismem z dnia 7 lipca 2014 r. zwrócił się do pełnomocnika Prezydenta Miasta P. m. in. o nadesłanie dokumentów, które potwierdzałyby władztwo publicznoprawne w stosunku do przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta P. przy piśmie z dnia 18 lipca 2014 r. nadesłał dokumenty, potwierdzające wykonanie remontów i modernizacji ul. [...], wykonane w 1990 i w 1991 r., tj. sprawozdanie z wykonania remontów kapitalnych dla Urzędu Miasta w 1990 r., które potwierdza fakt uporządkowania nawierzchni ul. [...], a także wykaz ulic wykonanych w 1991 r. w ramach remontów kapitalnych, z którego wynika, iż na ul. [...] zostały wykonane prace związane z położeniem asfaltu wraz z korytem i podbudową oraz budowa kanalizacji sanitarnej. Ponadto z dołączonej do ww. pisma informacji z wykonania budżetu miasta w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej za rok 1991 wynika, iż ul. [...] została objęta szlakowaniem. Natomiast do pisma z dnia [...] września 2014 r. wnioskodawca załączył dokumentację potwierdzającą budowę w latach 80 na oś. [...] gazociągu ulicznego. Z pisma przedstawiciela Społecznego Komitetu Budowy Gazociągu dla części osiedla [...] w obrębie ul. [...] oraz protokołu komisyjnego odbioru końcowego inwestycyjnego czynu społecznego pn. "budowa sieci gazowej w oś. [...]" wynika, iż budowa ww. gazociągu m. in. na ul. [...]została ujęta na prośbę Komitetu w planach inwestycyjnych miasta oraz wykonana pod nadzorem Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w P. przez Przedsiębiorstwo [...] , a następnie oddana do eksploatacji przedsiębiorstwu państwowemu [...] Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa. Ponadto z karty informacyjnej do metryki ul. [...] , sporządzonej w dniu [...] września 1965 r. i aktualizowanej w dniu [...] lutego 1982 r. wynika, iż już wówczas w ciągu ul. [...]biegła naziemna sieć elektryczna niskiego napięcia z oświetleniem, która jak wynika z mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 z 11 kwietnia 2013 r., kopii mapy zasadniczej zaewidencjonowanej w zasobie w dniu [...] lipca 2001 r. pod nr [...] i zdjęć z Google street view, istnieje do chwili obecnej i przebiega m. in. przez działkę nr [...]. Z nadesłanych akt wynika również, iż czynności zarządcze w stosunku do ul. [...] wykonywane były przez podmiot publicznoprawny również po dniu 31 grudnia 1998 r. Z metryki ul. [...] wynika bowiem, iż w maju 1999 r. sprawdzono stan techniczny i parametry ulicy, zaś w 2001 r. wykonano na ulicy [...] ulepszenie nawierzchni w technologii emulsyjno - grysowej. W ocenie organu, powyższe dowody i okoliczności świadczą o spełnieniu w stosunku do przedmiotowej działki przesłanki władztwa publicznoprawnego. Władanie nieruchomością to bowiem dokonywanie określonego rodzaju czynności faktycznych z zakresu prawa publicznego, względem nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne (stationes fisci). Nie ulega natomiast wątpliwości, iż Gmina władała przedmiotowym gruntem w latach 80 i 90, a także po dniu 31 grudnia 1998 r., zlecając i zezwalając na wykonywanie czynności w pasie drogowym ul. [...]. Sieć gazownicza w ciągu ul. [...], która przebiega m. in. przez działkę nr [...] eksploatowana była przez przedsiębiorstwo państwowe. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że skoro wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, były podstawy do wydania stosownej decyzji. Odnosząc się do zarzutów i oświadczeń dotychczasowych właścicieli organ odwoławczy zaznaczył, że do spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. nawet wbrew woli jej właściciela. Tym samym wykonanie wjazdu do posesji, czy wykonywanie innych czynności związanych z utrzymaniem porządku i czystości na ww. gruncie przez właściciela nie wyłącza spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Zwrócił również uwagę na wadliwe oznaczenie powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez organ I instancji ( wskazano pow. [...] ha zamiast [...] ha). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. F. i D. A. zarzucając zaskarżonej decyzji błędną podstawę prawną przejęcia nieruchomości oraz brak informacji w zaskarżonej decyzji o przyznanym odszkodowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga K. F. i D. A. na decyzję Ministra Infrastruktury I Rozwoju uchylającą decyzję organu I instancji i stwierdzająca nabycie przez gminę Miasto P. własności części nieruchomości położonej w P., przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), który został powołany jako podstawa orzekania przez organ II instancji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Podstawą materialna tej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. , nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 ww. ustawy). Odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4 cyt. ustawy). Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ulica [...], w ciągu której położona jest działka nr [...], została przed dniem 1 stycznia 1999 r. zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich (uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Piotrkowie Trybunalskim nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r.), obecnie stanowiąc drogę gminną (art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzajacych). Ponadto działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność K. F. i D. A., a więc nie była w tym dniu własnością Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionują za to ustalenia organu, z których wynika, że Gmina Miejska P. władała działką nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Odnosząc się do przesłanki publicznoprawnego władania przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r., skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu odwoławczego, że także w tym zakresie władztwo to, wbrew temu co twierdzą skarżący jak też nietrafnie podnosił organ wojewódzki, zostało wykazane w sposób wystarczający. Wyjaśnić bowiem należy, że dla spełnienia tej przesłanki istotne jest jedynie to by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadanie nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrot normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Minister Infrastruktury i Rozwoju przyjął bowiem, że władztwo publiczne gminy potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy następujące dokumenty: dokumenty dotyczące wykonanych w latach 1990 i 1991 remontów i modernizacji m.in. ulicy [...], dotyczące wykonania w latach 80 na osiedlu [...] w obrębie m.in. ulicy [...] inwestycyjnego czynu społecznego pod nazwą " budowa sieci gazowej w oś. [...]" , mapy zasadniczej, z których wynika, że gazociąg istniał co najmniej do 2013 r. i przebiegał przez działkę nr [...], kartę informacyjną do metryki ul. [...]sporządzonej w dniu [...] września 1965 r. i aktualizowanej w dniu [...] lutego 1982 r. wynika, że już wówczas w ciągu ulicy [...] istniała naziemna sieć elektrycznego niskiego napięcia z oświetleniem , która istnieje do chwili obecnej i przebiega przez działkę nr [...]. Te okoliczność wskazują -zdaniem organu – na wykonywanie przez organ w stosunku do przedmiotowej działki władztwa publicznoprawnego. Z takim stanowiskiem organu sąd w składzie orzekającym się zgadza. Pamiętać też należy, że o władaniu jednostki samorządu terytorialnego nieruchomościami drogowymi stanowił zarówno stan faktyczny jak i formalnoprawne względy wynikające z podjętego przez właściwy organ aktu prawa miejscowego w postaci uchwały, zaliczającej daną drogę do kategorii dróg publicznych (zob. wyrok NSA z 28 maja 2010 r. I OSK 1060/09). Odpowiadając zaś na zarzuty skargi, które odnoszą się do braku ustalenia odszkodowania, to należy zauważyć, że decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości zajętej po drogę publiczną nie orzeka o odszkodowaniu. Skarżący dopatrują się naruszenia prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, gdyż jest to w istocie decyzja wywłaszczeniowa bez odszkodowania, co narusza Konstytucję RP w sytuacji gdy decyzja kwestionowana odnosi się wyłącznie do stwierdzenia przejścia prawa własności spornej działki. Niezasadne są również te zarzuty skargi , które w istocie odnoszą się do braku możliwości uzyskania odszkodowania za przejście prawa własności spornej działki, a to wobec wydania decyzji o nabyciu nieruchomości po upływie określonego w art. 73 ust. 4 terminu złożenia w tym względzie przez byłego właściciela (osobę, która od niego nabyła nieruchomość) wniosku o odszkodowanie. Zważyć należy, że w kwestii zgodności zakreślonego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. terminu z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi wypowiadał się już kilkukrotnie Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 opowiedział się on za zgodnością tego przepisu z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji. Z kolei we wcześniejszym wyroku z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, wprost wskazał, że przepis ten w zakresie w jakim określa termin wygaszenia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zważył, iż "wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Złożenie w określonym przez art. 73 ust. 4 przepisów wprowadzających okresie wniosku było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Wniosek ten stanowił bowiem oświadczenie, że były właściciel zamierza skorzystać z prawa do odszkodowania, a dopiero w następnej kolejności zawierał żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przewidzianej prawem procedurze. W konsekwencji to, kiedy wojewoda wydał decyzję, nie stanowiło przeszkody do skorzystania przez każdego z byłych właścicieli z prawa do zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego." Tym samym brak złożenia w przewidzianym ustawą terminie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela (jego następcę prawnego), oznacza wprawdzie pozbawienie możliwości skutecznego dochodzenia przez niego odszkodowania, jednakże przyczyna tego stanu rzeczy nie tkwi ani w działaniach organów władzy publicznej, ani niekonstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Sąd nie dopatrzył się także, by w toku postępowania wyjaśniającego doszło do istotnego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.