I SA/Wa 353/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi W. G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] grudnia 2010 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania W. J. od pisma z dnia [...] października 2010 r. znak [...]. W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 16 lipca 2010 r. W. J. wystąpiła do Prezydenta W. zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] października 2010 r. Prezydent W. poinformował ww. iż Zarząd [...] na posiedzeniu w dniu [...] października 2010 r. nie wyraził zgody na umieszczenie jej nazwiska na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Od powyższego pisma odwołała się W. J. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestionowane przez skarżącą pismo z dnia [...] października 2010 r. zostało sporządzone w odpowiedzi na wniosek zainteresowanej. Organ wyjaśnił skarżącej kwestie dotyczące najmu lokalu komunalnego i przyczyny podjętej przez Zarząd [...] odmowy. Organ II instancji wskazał również, że sprawy związane z ustaleniem stosunku najmu mają charakter cywilny nie zaś administracyjny, co wyklucza orzekanie w tym przedmiocie w drodze rozstrzygnięć administracyjnych. W ocenie organu kwestionowane przez skarżącą pismo nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie jest też nie stanowi decyzji kończącej postępowanie. Brak decyzji organu I instancji stanowi więc przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania i wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia tego odwołania. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. J. wnosząc o stwierdzenie nieważność zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podniosła zarzuty dotyczące nieuprawnionej tezy organu administracji , że sprawa dotycząca uprawnienia do korzystania z lokalu komunalnego ma charakter sprawy cywilnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.dalej ppsa), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia z [...] grudnia 2011 r. [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., w którym orzeczono, że od pisma z dnia [...] października 2010 r. nie przysługuje odwołanie. Dla oceny zasadności złożonej w niniejszej sprawie skargi podstawowe znaczenie ma ustalenie, czy wskazane wyżej pismo Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych [...] z dnia [...] października 2010 r. informujące skarżącą o nie wyrażeniu zgody przez Zarząd Dzielnicy [...] na umieszczenie jej nazwiska na liście osób oczekujących na najem lokalu komunalnego stanowi decyzję administracyjną, czy też takiej decyzji nie stanowi. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej nie można przyjąć, że pismo to stanowi decyzję administracyjną. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9, poz. 169). W ocenie Sądu brak jest przepisu prawa materialnego, który dawałby podstawę prawną Naczelnikowi Wydziału Zasobów Mieszkaniowych [...] do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu komunalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było zatem w pełni uprawnione do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia W. J. . Niedopuszczalność taka obejmuje bowiem m.in. niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych polegających na faktycznym braku (nieistnieniu) przedmiotu zaskarżenia, co występuje np. w sytuacji, gdy kwestionowana czynność organu administracji nie jest decyzją (zob. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, ). Przedmiotem zaskarżenia mogłaby być natomiast uchwała nr [...] Zarządu W. z dnia [...] października 2010 r. , jednak odwołanie skarżącej z dnia 12 listopada 2010 r.( wniesione przez pełnomocnika profesjonalistę ) nie dotyczy ww. uchwały, odnosi się właśnie do pisma z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Stosownie zaś do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Na marginesie wskazać należy, iż błędne jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż sprawy związane ze stosunkiem najmu mają charakter cywilny, nie zaś administracyjny, co wyklucza orzekanie w tym przedmiocie w drodze rozstrzygnięć administracyjnych. Zaskarżenie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do sądu administracyjnego uchwał Zarządów W. dotyczących zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej. Istniejące w orzecznictwie kontrowersje co do możliwości zaskarżania tego typu uchwał do sądu administracyjnego zostały ostatecznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90), w której Sąd stwierdził, że uchwała Zarządu W. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pogląd wyrażony w tej uchwale, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Jednak sąd uchyla zaskarżone orzeczenie tylko wtedy, gdy naruszenie przepisów postępowania ma istotny wpływ na wynika postępowania. Zaskarżone postanowienie -zdaniem sądu- mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada jednak prawu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.