I SA/Wa 353/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2024 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DNI.sp.621.59.2023 w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z 8 grudnia 2023 r. znak DNI.sp.621.59.2023, po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] (dalej jako "skarżąca" lub "[...]"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej jako "Wojewoda") z 21 września 2023 r. znak [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę [...] (dalej jako "gmina") prawa własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], składającej się z dz. nr [...] o pow. 0,0253 ha, nr [...] o pow. 0,0219 ha, nr [...] o pow. 0,0613 ha, nr [...] o pow. 0,0050 ha, nr [...] o pow. 0,0109 ha, nr [...] o pow. 0,0045 ha, nr [...] o pow. 0,0064 ha, nr [...] o pow. 0,0253 ha i nr [...] o pow. 0,0108 ha. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda decyzją z 21 września 2023 r., po wszczęciu z urzędu postępowania, na podstawie art. 13 ust. 2-4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez gminę nieruchomości rolnej składającej się z ww. działek. Wskazał, że działki te, jak wynika ze zgromadzonej dokumentacji, nie zostały przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami; stosownie do art. 461 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", stanowią nieruchomość rolną (łąki trwałe) i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. położone były na terenie "2RZ" opisanym jako "uprawy polowe i ogrodnicze, łąki i pastwiska. Tereny w użytkowaniu rolniczym". Ponadto jak wyjaśnił Wójt Gminy [...] w piśmie z 29 sierpnia 2023 r. wykorzystywane były one jako łąki. Działki te spełniają więc wszystkie kryteria określone przepisami ustawy i podlegają przekazaniu gminie. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 z zw. art. 11 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), podnosząc, że nieruchomość pozostaje w zarządzie skarżącej, co wyklucza jej komunalizację. Minister decyzją z 8 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody i wskazał, że w myśl art. 13 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 2 ustawy, aby nieruchomość stała się własnością gminy z mocy prawa na dzień 30 czerwca 2000 r., musiał: 1) stanowić mienie Skarbu Państwa, 2) stanowić nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, tj. nieruchomość rolną (gruntami rolnymi), która była lub mogła być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej, 3) być położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolne, 4) nie być przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jak wynika z pisma Starosty [...] z 6 czerwca 2023 r. oraz księgi wieczystej KW nr [...], przedmiotowe działki na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Zgodnie przy tym z ww. pismem Starosty [...] oraz z operatem geodezyjnym z 1977 r. nr [...] działki te powstały w ramach postępowania wywłaszczeniowego pod budowę linii kolejowej. Z pisma Starosty [...] z 6 czerwca 2023 r. oraz wypisu z rejestru gruntów z 9 czerwca 2023 r. wynika ponadto, że działki na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiły łąki trwałe (ŁIV) o łącznej pow. 0,1714 ha. Potwierdza to także pismo Wójta Gminy [...] z 29 sierpnia 2023 r., w którym wskazano, że dz. nr [...], [...] i [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. wykorzystywane były jako łąka częściowo zakrzewiona, natomiast dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jako łąka. Ustalenia te potwierdzają także informacje zawarte na www.geoportal.gov.pl, z których wynika, że ww. działki nadal stanowią łąki i są częściowo zakrzewione. Kwestia rodzajów użytków gruntowych nie jest ponadto przez strony kwestionowana. Wystarczające jest zaś, by grunt posiadał cechy, które umożliwiają (choćby w przyszłości) prowadzenie na nim działalności rolniczej. Jak wynika z pisma Wójta Gminy [...] z 12 kwietnia 2014 r., w planie zagospodarowania przestrzennego aktualnym na 30 czerwca 2000 r., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z 26 lipca 1989 r., przedmiotowe działki położone były na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe i ogrodnicze, łąki i pastwiska – oznaczonym symbolem 2RZ. Sporny grunt nie był też przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (por. pismo Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa OT – w [...] z 1 sierpnia 2023 r.). W tej sytuacji spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 13 ust. 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 5 ust 1 pkt 1 z zw. art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawy o pracownikach samorządowych, Minister wyjaśnił, że w tym postępowaniu przepisy te nie miały zastosowania. Z kolei znajdujący zastosowanie art. 13 ust. 3 ustawy stanowi, że gminy przejmują nieruchomości wraz ze zobowiązaniami wobec osób trzecich. Zatem ani posiadanie prawa zarządu przez [...], ani ewentualnie nabycie przez nią prawa użytkowania wieczystego tych działek nie wykluczało ich komunalizacji. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję [...] zaskarżyła ją w całości, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organowi naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2-4 ustawy przez bezzasadne przyjęcie, że gmina z dniem 1 lipca 2000 r. nabyła prawo własności nieruchomości, podczas gdy materiał dowodowy nie jest wystarczający dla dokonania takiego ustalenia; 2. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 80 K.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał procesowy i zignorowanie okoliczności świadczących o tym, że gmina nie nabyła nieruchomości z 1 lipca 2000 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie tylko nie zawarł w decyzji danych o ustaleniach istotnych dla sprawy, lecz również nie wskazał na czynności podjęte w toku postępowania celem zebrania materiału dowodowego. Z urzędu był zaś zobowiązany do prawidłowego uzasadnienia decyzji, by na jego podstawie możliwe było ustalenie, czy w sprawie realizują się wszystkie przesłanki pozytywne komunalizacji, jak też do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Instytucja nabycia własności nieruchomości przez gminy została uregulowana w rozdziale 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa). W myśl art. 13 ust. 1 ustawy przejęcie przez Krajowy Ośrodek praw i obowiązków wynikających z wykonania prawa własności w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, nastąpi nie później niż do dnia 30 czerwca 2000 r. Nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Krajowemu Ośrodkowi ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone (art. 13 ust. 2). Zgodnie z art. 13 ust. 4 nabycie nieruchomości, o których mowa w ust. 2, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przedmiotowa ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu m.in. do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych (art. 1 pkt 1 ustawy). W świetle powyższego, na orzekających w sprawie organach ciążył obowiązek zbadania: 1) czy przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa i do 30 czerwca 2000 r. nie został przekazany do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o której mowa w ustawie; 2) czy objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 1 pkt 1 ustawy). W kontekście pierwszego ze wskazanych warunków, w ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie świadczy, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i nie została przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostateczną decyzją, o jakiej mowa w ustawie. Potwierdzeniem tego są: pismo Starosty [...] z 6 czerwca 2023 r. oraz zapisy księgi wieczystej KW nr [...], wskazujące że grunt stanowi i stanowił w ww. dacie własność Skarbu Państwa (k-31 i k-38-42 akt administracyjnych). Jak wskazano ponadto w ww. piśmie Starosty [...], z operatu geodezyjnego z 1977 r. nr [...] wynika, że działki te powstały w ramach postępowania wywłaszczeniowego przeprowadzonego pod budowę linii kolejowej (k-31 akt administracyjnych). Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w [...] w piśmie z 1 sierpnia 2023 r. nr [...] poinformował zaś, że nie zostały one przekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (k-33 akt administracyjnych). Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Odnosząc się zaś do drugiego ze wskazanych wyżej warunków nabycia nieruchomości rolnej przez gminę zauważyć trzeba, że ustalenia organów w zakresie, czy objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego są prawidłowe, logiczne, a co więcej, w wystarczający sposób udokumentowane. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z pisma Starosty [...] z 6 czerwca 2023 r. oraz wypisu z rejestru gruntów z 9 czerwca 2023 r. (k-30-31 akt administracyjnych) wynika, że działki te na dzień 30 czerwca 2000 r. stanowiły łąki trwałe (ŁIV). Potwierdza to także pismo Wójta Gminy [...] z 29 sierpnia 2023 r. (k-37 akt administracyjnych), w którym wskazano, że dz. nr [...], [...] i [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. wykorzystywane były jako łąka częściowo zakrzewiona, natomiast dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] jako łąka. Kwestia rodzajów użytków gruntowych nie jest z resztą przez strony kwestionowana. Co więcej, z pisma Wójta Gminy [...] z 12 maja 2014 r. (k-12 akt administracyjnych) wynika również, że także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - aktualnym na dzień 30 czerwca 2000 r. – zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w [...] z 26 lipca 1989 r., przedmiotowe działki położone były na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe i ogrodnicze, łąki i pastwiska – oznaczonym symbolem 2RZ. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że sporny grunt był użytkowany rolniczo, spełniając tym samym przesłanki do uznania go za nieruchomość rolną w rozumieniu art. 461 K.c., zwłaszcza wobec faktu, że w aktach postępowania nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na zajęcie tego gruntu pod infrastrukturę kolejową, a skarżąca sama oświadczyła w pismach z 15 października 2013 r. i 26 czerwca 2013 r. (kolejno k-9 i k-7 akt administracyjnych), że na gruncie tym nie ma infrastruktury kolejowej, jak też ustanowionego do działek zarządu [...]. Powyższej okoliczności nie zakwestionowano przy tym ani w odwołaniu, ani w skardze. Omawiane wyżej ustalenia organów orzekających w sprawie potwierdzają także informacje zawarte na portalu www.geoportal.gov.pl (wydruk k-21 akt administracyjnych), z których wynika, że działki te również aktualnie stanowią łąki, częściowo zakrzewione. Zgodnie zaś z definicją nieruchomości rolnej z art. 461 K.c. nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Zgodnie z tą definicją, która posiada charakter uniwersalny, to sposób wykorzystywania nieruchomości stanowi kryterium wyodrębniające nieruchomość rolną. Jednocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z ustawą nie jest wymagane rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Nieruchomość rolną może stanowić również grunt, na którym jedynie możliwe jest prowadzenie takiej działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425, postanowienie Sądu Najwyższego z 6 lutego 2008 r. sygn. akt II CSK 467/07, LEX nr 523605; wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 23 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 132/06, LEX nr 291425). Podsumowując uznać należy, że organy prawidłowo uznały, że przedmiotowe działki od lat użytkowane jako łąki, stanowią grunt rolny, który przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 13 ustawy podlegał komunalizacji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą zatem do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenia (art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji.