I SA/Wa 355/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi S.M., M.L., E.M., W.M., K.L. i J.A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz S.M., M.L., E.M., W.M., K.L. i J.A. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1950 r. nr [...], którym odmówiono przyznanie dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem wydanym w dniu [...].01.1948 r. przez Sąd Grodzki w W. Wydział Hipoteczny nieruchomość stanowiła niepodzielną współwłasność A. i W. małżonków W. oraz P. i J. małżonków B., na mocy aktu z dnia [...].10.1932 r. Obecnie nieruchomość ozn. nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład stanowiących własność Skarbu Państwa działek ewidencyjnych nr: – [...], [...] i [...] w trwałym zarządzie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, – [...] w trwałym zarządzie Ministerstwa Skarbu Państwa, – [...] w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich. W dniu 15.12.1947 r. z zachowaniem 6-miesięcznego terminu zakreślonego przepisami art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek dotychczasowych właścicieli nieruchomości, w którym stwierdzili, że przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. [...] została częściowo zburzona podczas wojny, rozebrana przez Zarząd Miejski celem pobudowania na tym miejscu gmachu dla ministerstwa Handlu i Przemysłu, wobec czego zgłaszają swoje prawa do nieruchomości i wnoszą o przyznanie odpowiedniego odszkodowania w postaci podobnej nieruchomości bądź o przyznanie odszkodowania pieniężnego. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...].08.1950 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło dotychczasowym właścicielom A. i W. małżonkom W. oraz P. i J. małżonkom B. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony został pod użyteczność publiczną i przydzielony do zagospodarowania inwestorowi publicznemu jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego, co nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z nieruchomości przez jej dotychczasowych współwłaścicieli. Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na konieczność prowadzenia robót budowlanych co podyktowane jest interesem publicznym. Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało złożone. W dniu 29.04.2010 r. wpłynął wniosek S.M., M.L., E.M., W.M., K.L. i J.A. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1950 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Do akt sprawy dołączono postanowienia spadkowe, z których wynika, że wnioskodawcy są spadkobiercami dotychczasowych właścicieli. Prezydium Rady Narodowej w W. uzasadniło odmowę przyznania dotychczasowym współwłaścicielom prawa własności czasowej przeznaczeniem terenu nieruchomości przy ul. [...] w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną realizowaną przez inwestora publicznego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza uzasadnienie zawarte w rozstrzygnięciu organu dekretowego. Ustalono bowiem, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...].08.1950 r. dla obszaru nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] obowiązywał miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. Nr [...] zatwierdzony przez Naczelna Radę Odbudowy W. w dniu [...].05.1948 r., ogłoszony w Monitorze Polskim z 1948 r. Nr [...], poz. [...]. Jak wynika z barwnej reprodukcji powyższego planu oraz objaśnień do planu nieruchomość ozn. Nr hip. [...] znajduje się w obszarze przeznaczonym w części pod budynki użyteczności publicznej oraz w zdecydowanej części w obszarze przeznaczonym na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Obecnie w kwartale ulic [...], [...], [...], [...] faktycznie istnieje kompleks zabudowań zajmowanych przez organy administracji publicznej dla realizacji jej zadań statutowych. Organ nadzoru powołał stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z 26.11.2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 i stwierdził, że działania ówczesnych organów administracji, w tym administracji budowlanej stanowią, zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r., uszczegółowienie i skonkretyzowanie funkcji zapisanej dla przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego jako budynki użyteczności publicznej. Przyznanie przedmiotowej nieruchomości ówczesnemu Ministerstwu Przemysłu i Handlu jeszcze przed wydaniem orzeczenia dekretowego wskazuje, iż cel użyteczności publicznej przypisany nieruchomości przy ul. [...] winien być realizowany przez konkretny podmiot tj. organ administracji państwowej. Bezspornym jest, iż przekazanie terenu przedmiotowej nieruchomości Ministerstwu Przemysłu i Handlu pod budowę gmachu Ministerstwa, a więc na potrzeby administracji państwowej, gwarantowało wykorzystanie nieruchomości na cel publiczny, ogólnodostępny, czyli na cel zgodny z założeniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, a nadto mając na uwadze, iż pojęcie użyteczności publicznej podlegało ewolucji i inaczej było postrzegane w Polsce powojennej, a inaczej obecnie, należy stwierdzić, że odmawiając przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...] w części przeznaczonej pod budynki użyteczności publicznej. Prezydium Rady Narodowej w W. nie naruszyło w sposób rażący przepisu art. 7 ust. 2 dekretu. Powyższe wynika z faktu, iż przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została dla inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, realizowanej przez konkretnie wskazany podmiot – Ministerstwo Przemysłu i Handlu. Po wojnie użytecznością publiczna było to, co służyło ogółowi społeczeństwa (np. budynki administracji państwowej) oraz to, co było świadczone przez państwo na rzecz wszystkich obywateli. Organ zatem stwierdził, że również zapewnienie potrzeb lokalowych dla organów administracji państwowej pozostawało w gestii władz państwa, nie zaś osób prywatnych zwłaszcza, gdy w grę wchodziło wybudowanie nowego gmachu Ministerstwo. Tym samym, pozyskanie nieruchomości i budowa na niej budynków Ministerstwa Przemysłu i Handlu, stanowiących bez wątpienia budynki użyteczności publicznej, mieściło się zarówno w pozbawionym legalnej definicji pojęciu użyteczności publicznej, jak i w ogólnym celu dekretu [...], jakim było racjonalne przeprowadzenie odbudowy stolicy i dalsza jej rozbudowa, zgodnie z potrzebami Narodu, w szczególności zaś szybkie dysponowanie terenami i właściwe ich wykorzystanie (art. 1 dekretu). Analiza akt sprawy wskazuje, w ocenie organu nadzoru, że również w części, w której teren nieruchomości przy ul. [...] przeznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi, Prezydium Rady Narodowej w W. zasadnie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Uzasadnieniem powyższego jest, iż drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu, powinny mieć charakter publiczny ogólnodostępny. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru stwierdził, że nie można uznać aby Prezydium Rady Narodowej w W., odmawiając przyznanie prawa własności czasowej rażąco naruszyło obowiązujące wówczas przepisy. Jednocześnie organ nadzoru nie stwierdził innych przesłanek nieważności ujętych w art. 156 § 1 kpa. W skardze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej S.M., M.L., E.M., W.M., K.L. i J.A. zarzucili naruszenie w szczególności: – art. 7 ust. 2 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 5 i 6 ust. 1 i 2 tego dekretu, – art. 44, art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03. 1928 r. o postępowaniu administracyjnym; – art. 37, art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. b i c dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, – § 2 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27.01.1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę W., – § 16 w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 11.12.1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru W. i [...] Zespołu Miejskiego oraz zawieszenia rozpatrzenia wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze, – art. 136 kpa w zw. z art. 7, 75 §1, 84 § 1 oraz 85 § 1 kpa, – art. 3, art., 4 i 10 ustawy z 10.12.1920 r. o budowie i utrzymaniu dróg publicznych w Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z [...] maja 2011 r. i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Skarga jest uzasadniona chociaż z innych przyczyn niż powołano w jej treści. Kontrolowanym w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z [...] sierpnia 1950 r. odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Jako podstawę prawną tego orzeczenia powołano m.in. art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 powołanego dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminą zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. W ust. 2 tego przepisu stwierdza się, że gmina uwzględni wniosek jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W dalszej części przepisu art. 7 ustanowiono jakie działanie podejmie gmina w razie nieuwzględnienia wniosku przewidzianego w ust. 1 lub w razie nie zgłoszenia takiego wniosku (ust. 4 i 5). Z treści regulacji powołanego przepisu art. 7 wynika, że w przedmiocie przyznania prawa wieczystej dzierżawy, a wcześniej prawa własności czasowej do gruntu, lub odmowy przyznania takiego prawa organ orzekł tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel gruntu lub inne uprawnione podmioty, wyszczególnione w ust. 1, zgłosili w tym przedmiocie wniosek. Jeżeli taki wniosek nie został zgłoszony to organ nie był zobowiązany ani uprawniony do wydania orzeczenia w przedmiocie prawa użytkowania wieczystego w oparciu o art. 7 dekretu. W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wniosek datowany 8 grudnia 1947 r. dotychczasowych właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w W., objętej działaniem przepisów dekretu z 26.10.1945 r. zatytułowany "Wniosek o odszkodowanie". W treści wniosku autorzy występują o "odpowiednie" odszkodowanie w postaci nieruchomości zamiennej bądź też odszkodowania pieniężnego. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawcy posiadają wiedzę, że na tej nieruchomości ma być pobudowany gmach dla Ministerstwa Handlu i Przemysłu. Ówczesne organy zakwalifikowały ten wniosek jako wniosek zgłoszony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, tak został zarejestrowany i rozpatrzony orzeczeniem z [...] sierpnia 1950 r. Należy zauważyć, że treść wniosku stanowi o woli autora co do tego, co zostało we wniosku wyrażone. Organ jest związany treścią wniosku i nie może nadawać mu innego znaczenia niż przedstawił autor. Wniosek z 8 grudnia 1947., w sposób nie budzący wątpliwości, nie jest wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej. Wnioskodawcy występują nim o odszkodowanie na co wyraźnie wskazuje zarówno tytuł wniosku jak i jego treść. Wynika z niego, że właściciele dotychczasowi mieli wiedzę, iż działka została przeznaczona pod budowę siedziby Ministerstwa Handlu i Przemysłu i wobec tego zdawali sobie sprawę, że prawa do gruntu tej nieruchomości nie otrzymają i dlatego z takim wnioskiem nie wystąpili. Natomiast w złożonym wniosku domagali się odszkodowania, co wprost zgłosili, podając również wartość posesji jak i wartość materiałów z rozbiórki istniejących na tej posesji budynków. Organ zupełnie dowolnie zakwalifikował ten wniosek jako wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu. W sytuacji gdy faktycznie wniosek taki nie został złożony wydanie orzeczenia w oparciu o art. 7 ust. 2 nastąpiło z rażącym naruszeniem tego przepisu. W sytuacji niezgłoszenia wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 wydanie orzeczenia dekretowego było niedopuszczalne. Rażące naruszenie prawa jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wystąpienie tej przesłanki nakłada na organ nadzoru obowiązek stwierdzenia nieważności orzeczenia dotkniętego tą wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru nie dostrzegł tego, że kontrolowane orzeczenie z [...].08.1950 r. zostało wydane bez wniosku przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu i badał zgodność z prawem merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w tym orzeczeniu co, ze względów wyżej wskazanych, jest zbędne gdyż w ogóle takie orzeczenie nie mogło być wydane. Ponieważ zarzuty skargi także dotyczą oceny merytorycznej kontrolowanego orzeczenia przez organ nadzoru to również z tych względów są nieuzasadnione. Ponownie rozpoznając sprawę wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] sierpnia 1950 r. organ nadzoru będzie miał na uwadze treść niniejszego uzasadnienia. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.