I SA/Wa 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 983 (dziewięćset osiemdziesiąt trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja), decyzją z [...] grudnia 2017 roku, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (Skarżąca), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z 11 sierpnia 2016 roku stwierdzającą nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Skarżącą prawa własności nieruchomości stanowiących drogi, uregulowanych w księdze wieczystej nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonych jako działki nr nr. [...]. Wojewoda w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2016 roku ustalił, że opisane wyżej działki drogowe na dzień 27 maja 1990 roku stanowiły własność Skarbu Państwa, jako ich władający wpisany był Rejon Dróg Publicznych w [...], przy czym w ocenie organu wpis ten miał charakter wyłącznie techniczno-porządkowy i jako taki uległ wykreśleniu. Organ ustalił, że nieruchomości te nie były oddane w zarząd, władanie czy użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwom bądź innym państwowym jednostkom organizacyjnym, Również Rejon Dróg Publicznych w [...], nie dysponował jakimkolwiek prawem do zarządu. Zatem, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22 poz. 99) uznać należało, że nieruchomości te należały do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie nie zaistniały również okoliczności wyłączające możliwość komunalizacji mienia o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, dalej "ustawa"). Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 17a ustawy. Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Wojewody podnosząc, że jedynie część działek objętych decyzją i sklasyfikowanych jako drogi została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Pozostałe działki to drogi wewnętrzne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niespełniające przesłanek komunalizacji z mocy prawa. Skarżąca podkreśliła również, że ustalenie, iż na dzień 27 maja 1990 roku władającym podmiotem władającym działkami był Rejon Dróg Publicznych w [...] wyklucza komunalizację. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej Komisja decyzją z 15 grudnia 2017 roku utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazała, że stan faktyczny i prawny sprawy wskazuje, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości działki wymienione w decyzji komunalizacyjnej należały na dzień 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a tym samym podlegały komunalizacji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Komisji wnosząc o jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wojewody. Kwestionowanej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy a także art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w sprawie; 2) naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy administracji wszelkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a w szczególności przesłanek komunalizacji; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Rozwijając tak skonstruowane zarzuty, Skarżąca podnosiła, że organy administracji obydwu instancji nie ustaliły kto w dacie 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał - w świetle art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - działkami objętymi decyzją. Nie rozważano także, czy mogły one w ogóle być objęte zakresem przedmiotowym tej ustawy. Działki te bowiem - poza działkami nr [...] oraz [...] (zajętymi drogami gminnymi), były zajęte drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Sprawy zaś dróg wewnętrznych nie należą do zadań własnych gminy. Zwracała przy tym uwagę, że w ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzane przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie gminy Wolin. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy. W związku z czym do 1991 r. tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób ANR działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez ANR służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu. Tymczasem tego, czy przedmiotowe działki w dniu 27 maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych, organy nie wyjaśniły. Podkreślała również, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust.1 ustawy, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Obowiązkowi temu organy sprostały. W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wprawdzie ustaliły, że nieruchomości stanowiły w dacie 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść znajdującego się w aktach wydruku z księgi wieczystej nr [...]. Nie zostało jednak w ocenie Sądu należycie wykazane, że przedmiotowe mienie należało wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których te organy pełniły funkcje organów założycielskich, bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Jest to o tyle istotne, że w toku postępowania Skarżaca konsekwentnie zwracała uwagę, że większość dróg zlokalizowanych na wymienionych działkach stanowiła niezliczone do kategorii dróg publicznych drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz gospodarstw rolnych, a więc drogi wewnętrzne o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Twierdzenie to koresponduje przy tym z treścią znajdującej się w aktach mapy ewidencyjnej w skali 1:5000, z której wynika, że objęte komunalizacją grunty znajdują się na terenach rolnych i leśnych. Wyjaśnienie zatem do kogo one należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, zlokalizowane, nie mogło być wyprowadzone – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – li tylko poprzez odwołanie się do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak słusznie bowiem zwracała uwagę skarżąca, w świetle art. 1 ust. 2 tej ustawy – w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. - zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie (a więc także unormowanie z art. 6) nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. W takich zatem wypadku, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie komunalizacji były wyjaśnienie czy w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości te nie zostały objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Godzi się bowiem zauważyć, że ze względu na uwarunkowania istniejące na terenie gminy [...] i funkcjonujące tam państwowe gospodarstwa rolne nie można wykluczyć, że na dzień 27 maja 1990 r. należały one do Państwowego Funduszu Ziemi, co wyłączałoby je spod komunalizacji z mocy art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy względnie stanowiły drogi zakładowe w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, co również podważałoby ich należenie do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1. W tym zakresie natomiast organy orzekające w sprawie nie dokonały jakichkolwiek ustaleń, co oznacza, że nie wyjaśniły kluczowych elementów stanu faktycznego warunkujących podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., naruszając tym samym w sposób mogący rzutować na wynik sprawy przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mało tego, nie zweryfikowały nawet podnoszonych w toku postępowania argumentów gminy wskazujących, że cześć objętych postępowaniem działek ([...]) istotnie zajęta była w ww. dacie drogą publiczną – gminną nr [...], a działka [...]wchodziła w skład drogi gminnej ...], który to status uzyskać miała na podstawie uchwał Wojewódzkiej Rady Narodowej z 26 marca 1986 r., co z kolei uprawniałoby do wnioskowanie, że przynajmniej te nieruchomości należały do terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego, a przez to podlegały działaniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Organy nie wyjaśniły rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Skarżącej co do charakteru tych działek a informacją zawartą w piśmie Starostwa Powiatowego w [...] z [...] lipca 2016 roku. Rozpoznając ponownie sprawę organ przede wszystkim winien zatem zweryfikować status dróg posadowionych na przedmiotowych nieruchomościach. Powinien również zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów, które pozwolą na właściwą ocenę zaistnienia w sprawie ustawowych przesłanek komunalizacji, a także zbadanie czy nie zachodzą w stosunku do objętych postępowaniem nieruchomości przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji, o których mowa powyżej. Swoje stanowisko zaś, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając na rzecz skarżącego 303 złote tytułem zwrotu kosztów stawiennictwa w sądzie pełnomocnika, 480 złotych tytułem wynagrodzenia pełnomocnika oraz 200 złotych wpisu sądowego.