I SA/Wa 355/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Aleksandra Cymerska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako kpa) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ) umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem J. D. w stosunku do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] maja 1985 r., znak: [...] o przejęciu na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego (...). Powołując się na art. 105 § 1 kpa i bezprzedmiotowość postępowania organ wyjaśnił, że postępowanie "zażaleniowe" zostało wszczęte na wniosek J. D. dawnego współwłaściciela przejętego gospodarstwa, który zmarł [...] kwietnia 1998 r., i w stosunku do którego postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] ustanowiony został kurator spadku. Kurator ten ustalił spadkobierców zmarłego w osobach: żony S. D., syna J.D., córek B. S. i A. G.- jednak ci ostatni pomimo wezwania do nadesłania dokumentów potwierdzających legitymację do występowania w charakterze stron nie nadesłali żądanych dokumentów. Wobec tego organ uznał, że wniosek J.D. nie został podtrzymany przez jego następców prawnych (albo kuratora spadku), a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze na tę decyzję J. D. zarzucił organowi naruszenie tj. art. 7, art. 156 § 1 ust 2 oraz art. 105 kpa. Wniósł o jej uchylenie w całości jako bezpodstawnej i wydanej z naruszeniem prawa, o rozpatrzenie "zażalenia" na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że w pismach kierowanych do ministerstwa podtrzymywał wniosek, a także że wielokrotnie kontaktował się z pracownikiem organu telefonicznie. Podniósł też, że postępowanie spadkowe po ww zmarłym jest w toku ale przedłuża się z uwagi na to, że jeden ze spadkobierców przebywa na stałe za granicą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Postępowanie istotnie w tej sprawie trwa bardzo długo a spadkobiercy, jak słusznie przyjął organ, nie wykazywali uprzednio zainteresowania jego wynikiem, ale też i organ przez wiele lat od 1998r. pozostawał bierny (kurator spadku został ustanowiony dopiero kilkanaście lat po śmierci strony). Tym niemiej z akt sprawy wynika, iż skarżący pisemnie podtrzymał odwołanie złożone w 1998r. przez ojca. A organ z kolei nie zakreślił stronom żadnego terminu na przedstawienie dokumentów potwierdzających prawa do spadku i nie pouczył, że w przypadku nie udokumentowania następstwa prawnego w określonym terminie postępowanie zostanie umorzone jako bezprzedmiotowe. Jak wynika z orzecznictwa, umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. II OSK 481/2011, LexPolonica nr 3960101). W wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. III SK 20/10 Sąd Najwyższy wskazał, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 712/2012). Innymi słowy, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce wówczas gdy podmiot inicjujący postępowanie utracił zdolność do czynności prawnych bądź np. zmarł w toku postępowania a sprawa dotyczyła prawa o charakterze stricte osobistym. Jakkolwiek w orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że roszczenie rolnika, który zmarł po wytoczeniu powództwa o rozwiązanie umowy przekazania gospodarstwa rolnego, zawartej na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz o innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, nie przechodzi na spadkobierców, ponieważ nie weszło w skład spadku i dlatego spadkobierca nie może roszczenia tego skutecznie dochodzić po śmierci rolnika. (vide uchwała SN z dnia 8 września 1993 r. (III CZP 121/93, OSNCP 5/94, poz. 97) - to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jako że postępowanie administracyjne dotyczy wzruszenia decyzji administracyjnej a więc aktu o charakterze władczym - dominuje inny pogląd. W tej sprawie mamy też do czynienia z sytuacją, gdy strona zainteresowana bezpośrednio wynikiem postępowania nadzorczego zmarła w toku postępowania odwoławczego. W konsekwencji skoro w sprawie następcy prawni J. D. nie wycofali jego odwołania, to organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania. W tym zakresie rację ma strona skarżąca, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej nie jest pozostawione do uznania organu a ewentualne umorzenie postępowania (tu odwoławczego) w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości winno być wykazane w uzasadnieniu decyzji, a to nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Zresztą w przepisach kpa nie znajduje uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej (wyrok NSA z dnia 12 X 1987 r. IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Inna rzecz, że organ jak podstawę ww decyzji winien przywołać art. 138 § 1 pkt. 3 kpa gdyż co do zasady orzekał o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Pozostaje to jednak bez wpływu na wynik sprawy. Zadaniem organu będzie rozpoznanie odwołania od decyzji z 1998r.