I SA/Wa 3559/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., po rozpatrzeniu odwołania M. Z. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. o odmowie prawa do zasiłku dla opiekuna – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące okoliczności sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działając z upoważnienia Burmistrza Miasta, odmówił przyznania M. Z. prawa do: zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 oraz zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2, a także odsetek, o których mowa w art. 2 ust. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Od powyższej decyzji M. Z. wniosła odwołanie, w którym wyjaśniła, że jej mąż od 2010 r. jest osobą niepełnosprawną, z chorobą [...]. Jest pod opieką lekarza specjalisty w [...]. Na podstawie orzeczenia z dnia [...] lutego 2010 r. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym na stale. Na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. W dniu 1 lipca 2013 r. ponownie złożyła wniosek do MOPS w [...] o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad mężem. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. odmówiono jej prawa do wnioskowanego świadczenia. W związku z uzyskaniem umiarkowanego stopnia niepełnosprawności otrzymała zasiłek stały z OPS. We wrześniu 2014 r. zrezygnowała z tego zasiłku (od [...] września 2014 r.) celem dalszej opieki nad chorym mężem, a następnie w dniu 4 września 2014 r. wystąpiła z wnioskiem do MOPS w [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pobierania zasiłku stałego i podjęcia opieki nad chorym mężem oraz wypłaty należnego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2013 r. do 31 marca 2014 r. Zaznacza, że ustawa zmieniająca ustawę o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw w art. 11 ust. 1 zachowuje prawa nabyte do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy prawomocnej decyzji wydanej na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Ponadto ustawa ta nakładała na organ wypłacający świadczenie pielęgnacyjne obowiązek poinformowania osób otrzymujących takie świadczenie o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od 1 stycznia 2013 r. Skarżąca stwierdza, iż nie została poinformowana przez MOPS w [...] o zmianach w przepisach dotyczących świadczeń rodzinnych. Jest zdania, iż MOPS w [...] wydając decyzję z dnia [...] października 2014 r. dokonał błędnej oceny sytuacji, dlatego uważa odwołanie za uzasadnione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdziło, że na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. M. Z. nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub niepodejmowania innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, na okres od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Według art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2012, poz. 1548). Zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (15 maja 2014 r.), w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. i od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 ustawy). Zasiłek dla opiekuna za okresy, o których mowa w ust. 2 pkt. 1, przysługuje wraz z odsetkami ustalonymi w wysokości odsetek ustawowych, określonej przepisami prawa cywilnego (art. 2 ust. 3). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] odmówił M. Z. przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, gdyż decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. z mocy prawa, lecz w związku z upływem okresu na jaki świadczenie zostało przyznane. SKO podkreśliło, że jednym z podstawowych warunków wymaganych do przyznania zasiłku dla opiekuna jest ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. i utrata prawa do tego świadczenia z dniem 1 lipca 2013 r., w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W niniejszej sprawie M. Z. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem, lecz prawo do tego świadczenia ustało z upływem okresu na jaki zostało przyznane decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., a nie z mocy prawa. Nie daje to podstaw do uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna w oparciu o art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni, w sytuacji gdy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone tylko do 30 czerwca 2013 r., nie ma prawa do otrzymania zasiłku dla opiekuna. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Z. W skardze powtórzyła argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567) – dalej: ustawa z 4 kwietnia 2014 r. – której art. 1 stanowi, że ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalenie tej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, w którym Trybunał uznał, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie sądu, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest bliższe przyjrzenie się motywom, jakimi kierował się Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją regulacji przejściowej, zawartej w art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z 7 grudnia 2012 r., zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, gdyż rzutują one na wykładnię przepisów ustawy z 4 kwietnia 2014 r., której zadaniem było przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją. Z tego punktu widzenia, zdaniem sądu, istotne są tu trzy kwestie. Po pierwsze, TK skonstatował, z czym sąd orzekający w niniejszej sprawie w zupełności się zgadza, że "po spełnieniu przez osobę sprawującą opiekę warunków niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego oraz niepobierania świadczeń zastępujących dochody (art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r.), a przez osobę wymagającą opieki warunku legitymowania się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas świadczenie było ustalane na okres do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r.)." Podkreślenia wymaga więc, że jeżeli orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na stałe, jak w niniejszym przypadku w stosunku do I. Z. (męża skarżącej), to prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było przyznać tylko na czas nieokreślony, co w sposób oczywisty wynikało z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po drugie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, "że w wyniku przyjęcia zakwestionowanej przez RPO regulacji przejściowej, interpretowanej w kontekście przesłanek nowego świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, można mówić o trzech kategoriach osób, które przed 1 stycznia 2013 r. nabyły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ustalanego na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Do pierwszej grupy należą osoby, którym ze względu na spełnienie nowych kryteriów nabycia świadczenia pielęgnacyjnego (ustalonych ustawą zmieniającą) to prawo przysługuje. Do drugiej grupy należą osoby, którym nie przysługuje nowe świadczenie pielęgnacyjne (...) i które zarazem spełniają przesłanki warunkujące nabycie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do trzeciej grupy należą osoby, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzone w ostatecznej decyzji administracyjnej." Skarżąca M. Z. na dzień orzekania przez organy należała do owej trzeciej grupy. Dlatego też – i to po trzecie – "problem konstytucyjny przedstawiony przez RPO dotyczy trzeciej kategorii podmiotów. (...) teoretycznie utrata praw nabytych dotyczy wszystkich osób, które przed wejściem w życie ustawy zmieniającej legitymowały się ostateczną decyzją administracyjną przyznającą świadczenie pielęgnacyjne. Mechanizm prawa przejściowego przyjęty w art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r. zakładał bowiem, że decyzje wygasną z mocy prawa, niejako automatycznie, niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych, w jakich znajdowali się dotychczasowi świadczeniobiorcy. Ustawodawca tylko o 6 miesięcy przedłużył dalsze stosowanie starego prawa, (...) nie przewidział natomiast – bez wątpienia intencjonalnie – żadnego mechanizmu konwersji praw nabytych w przeszłości czy jakiejś innej formy ich kontynuacji. Dlatego o ile część osób z powodzeniem uzyskała pomoc ze strony państwa, aplikując o świadczenie pielęgnacyjne na nowych zasadach lub o specjalny zasiłek opiekuńczy, o tyle część z nich – co wynikało już z samej konstrukcji prawnej zakresów stosowania znowelizowanych przepisów – została de facto wyłączona z systemu pomocowego przewidzianego w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W wypadku tych osób zagadnienia praw nabytych oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa rysują się w zupełnie innym kontekście. Bezsporne jest przy tym, że problem konstytucyjny zarysowany w taki właśnie sposób miał swe źródło w treści norm intertemporalnych zakwestionowanych przez wnioskodawcę. Formalne wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege nastąpiło na podstawie art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r., ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było zaś konsekwencją art. 11 ust. 1 u.z.u.ś.r., na mocy którego to prawo zostało zachowane tylko przez określony czas, bez wyjątku do 30 czerwca 2013 r." Ten mechanizm stanowił więc źródło niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r. z art. 2 Konstytucji (z zasadą ochrony praw nabytych oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa). Podstawę prawną do odmowy przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna organy obydwu instancji dostrzegły w art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., gdyż decyzja SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. przyznała skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na czas oznaczony – od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., a więc – zdaniem organów – decyzja ta nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r., tylko z upływem terminu, do którego zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Tymczasem art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. stanowi, że "Zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r." Z taką oceną, jakiej dokonały organy na gruncie art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. nie sposób się zgodzić, gdyż prowadzi ona do niemożliwego do zaakceptowania wniosku, że niewłaściwe rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., może pozbawić ją zasiłku dla opiekuna, który ma być świadczeniem przywracającym stan zgodności z konstytucją po utracie przez skarżącą prawa do należnego jej poprzednio świadczenia. Nie było bowiem żadnego powodu, aby w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne na rzecz M. Z. przyznać na czas oznaczony, w sytuacji, gdy jej mąż, nad którym sprawowała opiekę, miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Jak zaznaczono wcześniej, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego można było uzyskać na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony (art. 24 ust. 4 u.ś.r.), co w tym przypadku nie miało miejsca. Tego stanu rzeczy nie zmienia również art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, na który powołało się SKO w decyzji z [...] stycznia 2013 r. Przepis ten stanowił, że "Osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych." Nie wynika z cytowanego przepisu, aby świadczenie pielęgnacyjne osobie uprawnionej do niego na podstawie dotychczasowych przepisów można było przyznać tylko do 30 czerwca 2013 r., ale że osoby uprawnione zachowują prawo do świadczenia tylko do tego dnia. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny "Formalne wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege nastąpiło na podstawie art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r., ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było zaś konsekwencją art. 11 ust. 1 u.z.u.ś.r., na mocy którego to prawo zostało zachowane tylko przez określony czas (...)", ale odnosiło się to bez wyjątku do wszystkich, którzy byli uprawnieni do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy o zmianie (w przypadku skarżącej uprawnienie powstało od [...] września 2012 r.). Potwierdzeniem tego są również powołane wyżej wywody Trybunału Konstytucyjnego, który – w kontekście naruszenia normy konstytucyjnej – wspomina tylko o trzeciej grupie podmiotów, do których należą osoby, którym w nowym stanie prawnym nie przysługuje ani świadczenie pielęgnacyjne, ani specjalny zasiłek opiekuńczy, mimo że przed 1 stycznia 2013 r. przysługiwało im prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stwierdzone w ostatecznej decyzji administracyjnej, bez względu na datę wydania decyzji. Nie można więc uznać, że art. 11 ust. 1 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie (...) stanowił podstawę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko do 30 czerwca 2013 r., w sytuacji, gdy "na podstawie dotychczasowych przepisów" zachodziły przesłanki do przyznania tego świadczenia na czas nieokreślony (zob. art. 13 ustawy o zmianie w zw. z art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Wprawdzie decyzja SKO z dnia [...] stycznia 2013 r. nie jest przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie, ale rozstrzygnięcie w niej zawarte nie może być obojętne dla właściwej (zgodnej z Konstytucją) wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r., który stanowił podstawę decyzji zaskarżonej do sądu w niniejszej sprawie. Właściwa wykładnia art. 2 ust. 1 musi uwzględniać i to, że do zasiłku dla opiekuna uprawnione muszą być także te osoby, którym z naruszeniem art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w istocie odebrano możliwość pomocy państwa przywracającej stan zgodny z konstytucją. Inaczej zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji) nie zostałaby zrealizowana, co było celem ustawy z 4 kwietnia 2014 r. Wszystko to nie stoi na przeszkodzie, aby SKO z urzędu wszczęło postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., a jeśli tak się stanie organ I instancji powinien rozważyć, czy do czasu rozstrzygnięcia takiej sprawy nie należałoby zawiesić postępowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.