I SA/Wa 3565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.S. na niezgodne z prawem działanie Prezydenta [...] w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. R.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niezgodne z obowiązującym prawem działania Prezydenta [...] - Urzędu Miasta [...] przy sprzedaży z bonifikatą lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że w dniu 29 sierpnia 2012 r. złożyła do Wydziału Zasobów Lokalowych Urzędu [...] wniosek o wykup zajmowanego lokalu. Uchwałą z dnia [...] maja 2014 r., Nr [...] Zarząd [...] przeznaczył ww lokal do sprzedaży. W dniu 5 września 2014 r. strona otrzymała projekt "Protokołu Uzgodnień Warunków Sprzedaży Lokalu Mieszkalnego lokalu nr [...[ w budynku przy ul. [...] w [...]". Z jego treści wynikało, że lokal miał zostać sprzedany z bonifikatą. Jednocześnie w pkt 4b dokumentu zawarty został zapis mówiący o tym, że sprzedający może żądać od kupującego ustanowienia hipoteki na zbywanym przez siebie lokalu. Tymczasem, zdaniem skarżącego ani z przepisów ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (od którego lokal był najmowany), ani też ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), nie wynika, aby sprzedający miał prawo do żądania od kupującego ustanawiania tego typu zabezpieczeń. Skarżący podkreślił, że domagał się od urzędu wyjaśnienia podstawy prawej zapisu pkt 4b "Protokołu..." . Z otrzymanych pism nie wynikało jednak wprost jakie przepisy prawne przyznawałyby sprzedającemu takie uprawnienia. Organ odmówił też wykreślenia z ww. Protokołu spornych zapisów. Dlatego też skarżący usunięcia tych zapisów domaga się od Sądu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga nie dotyczy sprawy administracyjnej, gdyż sposób rozporządzania właściciela nieruchomością poprzez jej sprzedaż nie zawiera elementu administracyjno – władczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W rozpatrywanej sprawie skarżący domaga się od Sądu nakazania Prezydentowi [...] w imieniu którego działa Urząd Miasta [...], usunięcia niekorzystnych dla niego zapisów z Protokołu uzgodnień warunków sprzedaży lokalu mieszkalnego najmowanego przez skarżącego. Jak wynika z zapisów powyższego Protokołu, skarżący jest osobą określoną w art. 42 ust 1 pkt 1 i 2 z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84 poz. 948 ze zm.), co oznacza, że zgodnie z art. 44 ust 2 ww. ustawy przysługuje mu 95% bonifikata ceny rynkowej (z uwagi na zatrudnienie z PKP od 1 października 1987 r.) i dalej 25% bonifikaty w związku z jednorazową wpłatą, zgodnie z art. 45 ust 3 wskazanej ustawy tj. w kwocie [...] zł. Zgodnie z art. 44 ust. 2 cytowanej ustawy – sprzedaż lokalu następuje po cenie ustalonej na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Skarżący zgadza się na udzieloną bonifikatę oraz warunki w jakich przyznana bonifikata może być zwrócona (pkt 4a Protokołu). Nie wyraża jednak zgody na zapis pkt 4b Protokołu mówiący o tym, że on jako kupujący zobowiązuje się do ustanowienia na rzecz m. [...] hipoteki do kwoty [...] zł., celem zabezpieczenia wierzytelności mogących powstać z tytułu obowiązku zwrotu bonifikaty, odsetek za opóźnienie w wysokości ustawowej oraz kosztów postępowania sądowego i egzekucyjnego. W ocenie skarżącego organ nie ma podstaw do narzucania kupującemu stosowania tego typu zabezpieczeń. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga podlega odrzuceniu. Wynika to z faktu, że kwestia zabezpieczenia interesów sprzedającego poprzez ustanowienie hipoteki na zbywanej nieruchomości należącej do jednostki samorządu terytorialnego lub do Skarbu Państwa, nie jest rozstrzygana przez organy administracyjne w formie aktu administracyjnego podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Podkreślić należy, że sprzedaż nieruchomości jest stosunkiem cywilnoprawnym, gdyż jest uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 1 k.c. i art. art. 535 - 602 k.c.), a wobec tego sprawa dotycząca warunków umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkalnego gminy ma charakter cywilnoprawny. Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego, natomiast naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera wobec powyższego elementu administracyjnego - władczego. Cywilnoprawny tryb obrotu nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego wyklucza zatem przyjęcie, iż złożenie propozycji zakupu nieruchomości, a w istocie oferty zawarcia umowy, wszczyna postępowanie administracyjne, które zgodnie z zasadą z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podlega załatwieniu w drodze władczego jednostronnego rozstrzygnięcia organu w formie decyzji administracyjnej. Zatem w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakim są prezydent miasta czy wójt gminy, nie występują w roli organów administracji publicznej, ale jako reprezentujący gminę będącą właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie sądowym jest przesądzone, że żądanie zwrotu bonifikaty udzielonej na zakup lokalu komunalnego jest w istocie żądaniem zwrotu części ceny sprzedaży lokalu, a zatem wynika ze stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym (uchwała 5 sędziów NSA z 9.10.2000 r. sygn. akt OP K 15/00,-postanowienie NSA z 3.09.2010 r. sygn.. akt I OSK 1338/2010, wyrok S.N. z 12.04.2012 r. sygn. akt II CSK 484/2011). Cena jest istotnym elementem umowy sprzedaży, stanowi essentialia negotti tej umowy, a więc stosunku prawnego o charakterze cywilnoprawnym, powstałym na podstawie umowy sprzedaży. Z tego stosunku prawnego wynika dla gminy roszczenie o zapłatę ceny, ale również roszczenie o zwrot udzielonej nabywcy w cenie sprzedaży bonifikaty, jeżeli zajdą okoliczności określone w art. 68 ust 2 i 2 b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeżeli więc żądanie zwrotu udzielonej w cenie sprzedaży bonifikaty ma charakter cywilnoprawny, to również odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, o jakim stanowi art. 68 ust 2 c o gospodarce nieruchomościami, ma charakter cywilnoprawny. Skoro cena jest elementem stosunku cywilnoprawnego jakim jest umowa sprzedaży lokalu to wszelkie zachowania nabywcy związane z bonifikatą udzieloną w cenie sprzedaży lokalu, w tym żądanie zabezpieczenia zwrotu bonifikaty hipoteką na sprzedawanej nieruchomości, mają również charakter cywilnoprawny. Wynikają bowiem ze stosunku prawnego jaki łączy zbywcę lokalu z jego nabywcą, a ten ma charakter cywilnoprawny. Skoro więc rozpoznawana skarga nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądów administracyjnych, należało uznać że sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania w sprawie zabezpieczenia hipotecznego transakcji sprzedaży lokalu komunalnego, na wypadek żądania przez gminę zwrotu udzielonej przez nią bonifikaty. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.