I SA/Wa 358/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Banasiewicz Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim- Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Komendant Główny Policji uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmawiającą B. M. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz odmówił B. M. przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, że B. M. jest funkcjonariuszem [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w K.. Zainteresowana zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K.. Lokal ten, poprzednio pozostający w zasobach mieszkaniowych Gminy K., obecnie stanowi własność osoby fizycznej. Pierwotnie stosunek najmu tego lokalu został ustanowiony na podstawie decyzji administracyjnej. Do 1997 r. jego najemcą była W. W., babka byłego męża funkcjonariuszki A. M., u której małżonkowie zamieszkiwali. Po śmierci głównego najemcy w stosunek najmu tego mieszkania wstąpił A. M. (co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego K. z dnia [...] lipca 2000 r.) Z kolei, orzeczeniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] września 2001 r. małżeństwo B. i A. M. zostało rozwiązane, przy czym w wyroku rozwodowym nie odniesiono się do kwestii związanych z zajmowaniem i korzystaniem ze wspólnie zajmowanego mieszkania. Pismem z dnia [...] października 2002 r. A. M. został poinformowany przez właściciela budynku o ustaleniu z dniem [...] listopada 2002 r. nowych opłat czynszowych; przy czym stawka czynszu została określona zgodnie z przepisami art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 739) w wysokości [...] zł za m2. Jak wynika z postanowień, przytoczonej w treści zaskarżonej decyzji, uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. Rady Miasta K., tak ustalony czynsz jest wyższy od stawki czynszowej ustalonej na danym terenie przez gminę, lecz nie przekracza 3% wartości odtworzeniowej lokalu. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] października 2004 r. B. M. wystąpiła do [...] Komendanta Wojewódzkiego w K. z wnioskiem o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił przyznania B. M. wnioskowanego świadczenia, uzasadniając rozstrzygnięcie okolicznością, iż w stosunek najmu zajmowanego lokalu, zainteresowana wystąpiła w okresie gdy stanowił on własność gminy, w związku z czym znajduje wobec niej zastosowanie dyspozycja przepisów § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100, poz. 918). Od powyższej decyzji B. M. wniosła odwołanie do organu drugiej instancji. Zdaniem odwołującej się okoliczność, iż zobowiązana jest ona do ponoszenia opłat czynszowych w wysokości przekraczającej stawkę czynszu za 1 m2 określoną na danym terenie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, stanowi przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. Komendant Główny Policji rozpoznawszy odwołanie uchylił zaskarżoną decyzję oraz odmówił przyznania B. M. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na konieczność odniesienia się do uprawnień zainteresowanej do zajmowanego lokalu. Stosownie do postanowień art. 7 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509), małżonkowie wspólnie zamieszkujący lokal stają się z mocy prawa jego najemcami, chociażby umowa najmu została zawarta tylko przez jednego z nich. Skoro wyrokiem sądu ustalono, iż w stosunek najmu przedmiotowego mieszkania wszedł z mocy prawa A. M., to na podstawie art. 680 k.c. współuprawnioną do jego zajmowania (jako współnajemca) została również B. M.. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Postanowienia te zostały rozwinięte w § 1 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia i stanowią katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których przedmiotowe świadczenia policjantowi nie przysługuje. Z powyższego wynika, że podstawową przesłanką przyznania przedmiotowego świadczenia jest brak lokalu mieszkalnego. Natomiast analiza treści przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż w ich rozumieniu, posiadanie lokalu mieszkalnego to takie z niego korzystanie, które albo wiąże się z posiadaniem enumeratywnie wyliczonych form prawnorzeczowych lub obligacyjnych albo też jest wynikiem resortowego prawa do lokalu bądź wreszcie jest połączone ze szczególnym ukształtowaniem treści elementu stosunku prawnego jakim jest sposób naliczenia opłat czynszowych. W szczególności funkcjonariusz może posiadać uprawnienia do świadczenia w przypadku, gdy wprawdzie posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, lecz lokal ten jest zajmowany na podstawie umowy najmu a stawka czynszu za m2 przekracza stawkę ustaloną na danym terenie przez gminę. Z drugiej jednak strony niezależnie od wysokości opłat czynszowych funkcjonariuszowi powyższe świadczenie nie przysługuje jeżeli zajmuje on lokal mieszkalny będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, bowiem w tym przypadku wysokość opłat za jego używanie poddawana jest ustawowej kontroli. Ustawodawca zatem uznał, że w przypadku, gdy policjant, wprawdzie posiada lokal mieszkalny, lecz wysokość opłat za jego zajmowanie nie jest poddana kontroli, jaka została ukształtowana przepisami powszechnie obowiązującymi, należy uznać, iż jego prawo do lokalu, na gruncie przedmiotowego świadczenia, nie zostało zrealizowane, wobec czego równoważnik pieniężny powinien stanowić rekompensatę za brak lokalu. Odnosi się to przede wszystkim do sytuacji, gdy najemca lokalu mieszkalnego zobowiązany jest opłacać czynsz wolny, czyli nie objęty żadnymi prawnymi regulacjami, poza swobodną wolą stron. W tym świetle, ze sformułowania § 1 ust. 1, 3 i 4 ww. rozporządzenia wynika, że istotne znaczenie dla uprawnień strony do równoważnika za brak lokalu, w sytuacji gdy jest on zajmowany na podstawie umowy najmu, ma przede wszystkim wysokość i sposób naliczania stawki czynszowej za zajmowany lokal. Wpływ tego istotnego elementu na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy należy rozważać w kontekście powszechnie obowiązujących przepisów normujących prawa i obowiązki osób odpłatnie korzystających z lokali mieszkalnych. Poprzednio obowiązująca ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych posługiwała się pojęciem czynszu regulowanego – ustalonego uchwałą rady gminy i wolnego - ustalonego przez strony w umowie. Zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy stosowanie czynszu regulowanego było rozciągnięte na wszystkie mieszkania, także położone w kamienicy będących własnością osób fizycznych, jeżeli tylko stosunek najmu nawiązany był na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu albo innej decyzji przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami. Stosownie do powyższego § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. z 2000 r., Nr 65, poz. 777) stanowił, iż zajmowanie lokalu, w którym taki czynsz obowiązywał stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia za brak mieszkania. W ustawie o ochronie praw lokatorów zrezygnowano z pojęcia czynszu regulowanego, jednakże nie pozbawiono wyżej wymienionej kategorii najemców lokali ochrony przed dowolnie ustalonymi stawkami czynszu. Mianowicie art. 28 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż do dnia 31 grudnia 2004 r. w stosunkach najmu powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, wysokość czynszu w lokalach, w których obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany nie może przekraczać w stosunku rocznym 3 % wartości odtworzeniowej lokalu. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt OTK-A 2002/5/65 – jeszcze pod rządami ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych – kształtując w przyszłości stawki czynszu ustawodawca powinien zadbać o realizacje gwarancji przyznanych najemcom w tej ustawie, tzn. do końca 2004 r. płacony przez nich czynsz nie może przekroczyć w stosunku rocznym 3 % wartości odtworzeniowej lokalu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który uznaje konieczność kontynuacji ochrony praw lokatorów, którzy nawiązali stosunek najmu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, a którym – w ustawie z 1994 r. – ustawodawca zagwarantował maksymalną wysokość stawki czynszowej w określonym czasie zapisy art. 28 ust. 2 o ochronie praw lokatorów czynią zadość postulatowi bezpieczeństwa prawnego najemców lokali i gwarantują zachowanie przez nich sytuacji prawnej nabytej pod rządami dawnej ustawy. W tym świetle należy interpretować przepisy art. § 1 ust. 1 rozporządzenia, co uzasadnia tezę o wyodrębnieniu w nim grupy lokatorów, dla których pierwotnym tytułem prawnym do zajmowanego lokalu była decyzja administracyjna, w związku z czym, przez okres wskazany w ustawie o ochronie praw lokatorów, przysługują szczególne uprawnienia w określeniu wysokości i sposobu naliczenia stawki czynszowej. Ten skutek następuje niezależnie od tego czy właścicielem lokalu i wynajmującym jest Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego czy osoba fizyczna. W związku z powyższym, zdaniem Komendanta Głównego Policji, w sytuacji gdy pierwotnie stosunek najmu przedmiotowego lokalu został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej (a z czasem, z mocy prawa został przekształcony w stosunek umowny), w związku z czym jeszcze w 2004 r. jego najemcy objęci są ochroną prawną przed nadmiernym i dowolnym kształtowaniem stawki czynszowej za jego używanie, należy uznać, iż stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawa Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w związku z czym B. M. nie przysługuje świadczenie z tego tytułu. Odnosząc się do przytoczonych w odwołaniu argumentów strony organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowania § 1 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia. W myśl jego postanowień świadczenie z tytułu równoważnika za brak lokalu przysługuje funkcjonariuszowi, gdy zajmuje on na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny nie stanowiący własności jednostek samorządu terytorialnego, Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo nie pozostający w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, dla których stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę. W kontekście dokonanego wyżej rozróżnienia, należy przyjąć, iż zakres normowania tych przepisów odnosi się do sytuacji, w której najemca zobowiązany jest opłacać czynsz wolny (tzn. nie objęty omówionym wyżej przypadkami czynszu regulowanego). Natomiast z uwagi na fakt, iż przedmiotowy lokal obecnie stanowi własność osoby fizycznej, nie można również uznać, iż B. M. zajmuje mieszkanie objęte publiczną gospodarką lokalową, co stanowiłoby podstawę zastosowania § 1 ust. 1 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia. W tej sytuacji, zdaniem Komendanta Głównego Policji, należało uznać, iż decyzja organu pierwszej instancji, jakkolwiek merytorycznie słuszna, oparta została na niewłaściwej podstawie prawnej. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2004 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji tej skarżąca zarzuciła błędną interpretację przedłożonych przez nią dokumentów, na podstawie których odmówiono jej przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozstrzygniecie to uzasadniono okolicznością wstąpienia w stosunek najmu zajmowanego lokalu w okresie gdy stanowił on własność gminy, jak również dokonywania opłaty czynszu wyższego niż maksymalna stawka bazowa ustalona przez gminę na terenie miasta K.. Strona podniosła, iż stosunek najmu został ustanowiony wyrokiem Sadu Rejonowego K. Wydział [...] Cywilno – Karny z dnia [...] lipca 2000 r., a nie decyzją administracyjną. Zatem interpretacja organu drugiej instancji jest zdaniem skarżącej błędna, ponieważ okoliczność wstąpienia w stosunek najmu jak również wysokość opłacanego przez nią czynszu na podstawie umowy uprawnia ją do otrzymania równoważnika za brak mieszkania. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. W tym celu, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ drugiej instancji powinien zebrać w sposób wyczerpujący i ocenić cały materiał dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny sprawy. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z osnowy i uzasadnienia. Oba te elementy stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, co oznacza, że żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym. Wymogi decyzji administracyjnej zostały precyzyjnie określone w art. 107 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi obowiązkowy składnik każdej decyzji administracyjnej, a braki w tym zakresie stanowią o wadliwości tego aktu. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie ustalił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, uzasadniając rozstrzygniecie okolicznością, iż w stosunek najmu zajmowanego lokalu, zainteresowana wstąpiła w okresie gdy stanowił on własność gminy, w związku z czym znajduje wobec niej zastosowanie dyspozycja przepisu § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 100, poz. 918). Natomiast z treści uzasadnienia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika, iż podstawę odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oparto na zacytowanym w uzasadnieniu przepisie § 1 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia, uzależniającym przyznanie świadczenia od wysokości stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego przez wnioskodawcę w powiązaniu z wysokością stawki ustalonej przez gminę. Organ pierwszej instancji podniósł, że: "Zgodnie z obowiązującą Uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] grudnia 2000 r., na terenie miasta K. ustalona stawka bazowa czynszu regulowanego za lokale mieszkalne wynosi od [...] zł do [...] zł za 1 m2 powierzchni użytkowej miesięcznie. B. M. za zajmowany lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m2 opłaca czynsz wyższy niż maksymalna stawka bazowa ustalona przez gminę za lokale mieszkalne usytuowane na terenie K.: ([...] za m2 powierzchni użytkowej), nie posiada zatem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego". W dalszej kolejności należy podnieść, iż podstawą do orzekania w niniejszej sprawie jest ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, z późn. zm.). Stosownie do treści przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe kryteria przyznawania przedmiotowego świadczenia zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej (art. 92 ust. 2 tej ustawy) ww. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z § 1 ust. 1. powołanego rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. Odmowę przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Komendant Główny Policji oparł na przekonaniu, że strona spełnia negatywną przesłankę określoną w § 1 ust. 1 pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia. Organ odwoławczy wywiódł, że skoro stosunek najmu lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą został pierwotnie nawiązany przez poprzedniego lokatora na podstawie decyzji administracyjnej, to pomimo, iż w oparciu o przepis art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) z mocy prawa przekształcił się w najem umowny na czas nieokreślony, korzysta ze skutków prawnych (ochrony przed swobodnym kształtowaniem wysokości czynszu), których źródłem była decyzja administracyjna. Zatem stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycję przepisu § 1 ust. pkt 1 przedmiotowego rozporządzenia (szczegółową argumentację organu przedstawiono we wstępnej części uzasadnienia wyroku). W ocenie Sądu, w tym stanie faktycznym, nie można dokonanej przez organ drugoinstancyjny wykładni ww. przepisu uznać za prawidłową. Użyte w tym przepisie sformułowanie "on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej" należy interpretować w ten sposób, że chodzi o taką decyzję, która aktualnie kształtuje uprawnienia konkretnego adresata lub nakłada na niego określone obowiązki. Jak wynika z akt sprawy prawo najmu przedmiotowego lokalu ustanowione zostało decyzją administracyjną na rzecz M. O., a następnie w uprawnienia najemcy wstąpiła jej siostra W. W. (zameldowana w tym lokalu od dnia [...] kwietnia 1973 r). Wnuk W. W. A. M. w prawa najemcy wstąpił w dniu [...] października 1997 r. – wyrok Sądu Rejonowego K. z dnia [...] lipca 2000 r., sygn. akt [...]. Skoro nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej stosunek najmu lokalu przekształcił się z mocy prawa z dniem 12 listopada 1994 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, w stosunek umowny na czas nieokreślony, to decyzja, której stroną – adresatem była M. O., utraciła byt prawny i nie mogła w jakikolwiek sposób kształtować uprawnień innych osób nie będących jej adresatem. W związku z tym źródłem nabycia przez małżeństwo A. i B. M. uprawnień do najmu lokalu mieszkalnego nie mogło być orzeczenie administracyjne, gdyż od początku powstania przedmiotowego uprawnienia jest ono kształtowane przez stosunek cywilnoprawny. Zatem legitymowanie się przez skarżącą tytułem prawnym do lokalu na podstawie umowy najmu wyklucza skuteczne zastosowanie przepisu § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia jako podstawy odmowy przyznania B. M. przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Ponadto nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż przepis ten dotyczy sytuacji, w której najemca zobowiązany jest opłacać czynsz wolny (nie objęty regulacją ustawową). Ustawa o Policji nie odsyła w tym zakresie do stosowania innych ustaw czy przepisów wykonawczych, jak również ww. rozporządzenie zawiera wyczerpujący zamknięty katalog negatywnych przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej - § 1 ust. 1 i 2. Zatem stosowanie dodatkowych kryteriów, nie określonych w przepisach rozdziału 8 ww. ustawy i wydanych na ich podstawie rozporządzeń, nie jest prawnie uzasadnione. Natomiast z akt sprawy wynika, że B. M. zajmuje lokal mieszkalny o powierzchni [...] m2 w budynku znajdującym się w K. przy ul. [...], stanowiącym współwłasność osób fizycznych. Czynsz za najem tego lokalu ustalony został w wysokości [...] zł za m2, co stanowi wg. wyliczeń administratora nieruchomości 2,993 % wartości odtworzeniowej. W związku z powyższym, jak zasadnie przyjął organ pierwszej instancji, oceny czy skarżąca jest uprawniona do przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego należy dokonać w oparciu o wyżej powołany przepis § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., co organ odwoławczy uwzględni ponownie rozpoznając sprawę. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepis § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia oraz przepis art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.