I SA/Wa 358/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzja zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] odmówił A. W. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jako osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołując treść przepisu art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wskazał konieczność łącznego spełnienia dwóch przesłanek warunkujących przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnoprawność musiała powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. W ocenie Prezydenta W., A.W. nie spełniła drugiego warunku, gdyż nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność istnieje. Organ podkreślił, że fakt powstania niepełnosprawności do ukończenia 21 roku życia musi być ustalony przez uprawnioną jednostkę, tj. przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. W. podnosząc zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Strona wskazała, że podstawą odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była dostrzeżona przez organ niemożność ustalenia daty powstania niepełnosprawności. Zaznaczyła, że Prezydent W. powołał się na orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej nr [...] w P. z dnia [...] grudnia 1981 r., zaliczające ją do trzeciej grupy inwalidzkiej. W treści tego orzeczenia wskazano, że "inwalidztwo istnieje od: trudno ustalić". Zdaniem skarżącej, należy wziąć pod uwagę, że w 1981 r. miała ona 17 lat, zatem nie ma żadnych wątpliwości, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. W związku z powyższym A. W. wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. i przyznanie jej prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przyznanie skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego w oparciu o art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uzależnione jest od spełnienia wymogów zawartych w tejże normie prawnej. Zdaniem Kolegium bezsporne jest, iż odwołująca się jest osobą w wieku powyżej 16 roku życia i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydanym na stałe. W orzeczeniu tym określono od kiedy istnieje niepełnosprawność, wskazując rok 2007. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie zostało w sposób jednoznaczny i kategoryczny przesądzone, iż niepełnosprawność wnioskodawczyni powstała przed 21 rokiem życia. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie faktu niepełnosprawności i jego stopnia niepełnosprawności odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Podkreśliło, że ustalenie tak faktu niepełnosprawności, jak i jego stopnia jest postępowaniem sformalizowanym i do orzekania w tej mierze powołane zostały odpowiednie organy wyznaczone w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721). Tylko te organy są uprawnione do orzekania o stopniu niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania zarówno stopnia niepełnosprawności, jak i daty, od której niepełnosprawność istnieje. Do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. wniosła A. W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej "Kpa", wskazującego na obowiązek oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. Skarżąca wyjaśniła, że pomimo istnienia wskazanych przez Kolegium przepisów dotyczących postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, nadających szczególną moc dowodową orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności, wydanemu przez właściwy zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, należy podkreślić, iż przepisy te nie zwalniają organów orzekających w sprawie z obowiązku stosowania właściwych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 80 Kpa. Nie można zatem stwierdzić, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności może zaprzeczyć wszystkim innym dowodom wskazywanym przez stronę oraz że jego treść jest bezwzględnie obowiązująca, nawet gdy przeczy oczywistym faktom. Wniosek ten Kolegium wyprowadziło bezpośrednio z treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 listopada 2011 r. wydanego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozporządzenie jest jednak aktem prawnym rangi podustawowej i nie może być sprzeczne z ustawami, w tym z Kodeksem postępowania administracyjnego. W przypadku zaistnienia takiej sprzeczności pierwszeństwo należy dać ustawie. W ocenie A. W. organy nieprawidłowo ustaliły datę powstania niepełnosprawności twierdząc, iż nie da się jej ustalić na podstawie właściwych orzeczeń, zaś samodzielnie nie są uprawnione do takiego stwierdzenia. Tymczasem na podstawie orzeczeń da się ustalić z całą pewnością ustawowy wymóg powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia. Zdaniem skarżącej należy wziąć pod uwagę orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej nr [...] w P. z dnia [...] grudnia 1981 r., zaliczające skarżącą do trzeciej grupy inwalidzkiej. W treści tego orzeczenia wskazano, iż "inwalidztwo istnieje od: trudno ustalić". W 1981 r. skarżąca miała 17 lat (rocznik urodzenia 1964), zatem nie ma żadnych wątpliwości, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia, co jest – zdaniem skarżącej – wystarczającym dowodem na spełnienie przesłanki z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z oczywistych względów nie można zatem wymagać, aby o niepełnosprawności orzekał w tym czasie zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, który wówczas nie istniał. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w tym przepis art. 16 ust. 3 stanowiący, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Data powstania niepełnosprawności powinna być zawarta w orzeczeniu wydanym w innym postępowaniu, poprzedzającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustalenie takie, zawarte w stosownym orzeczeniu właściwego organu (Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności – jako pierwsza instancja; Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności – jako druga instancja) jest konieczne do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem organy rozpoznające wniosek o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, nie są kompetentne do ustalenia we własnym zakresie daty powstania niepełnosprawności, ponieważ związane są, co do daty powstania niepełnosprawności i co do jej stopnia, orzeczeniem wydanym przez uprawnioną do tego jednostkę. Stąd też ani organy administracji orzekające w sprawie, ani też sąd administracyjny, nie są upoważnione do ustaleń co do daty powstania niepełnosprawności. Prawdą jest, że ustawodawca wymaga, by w orzeczeniu właściwej jednostki zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała w okresie, o którym mowa w art. 16 ust. 3 omawianej ustawy. Z uwagi zatem na kompetencję zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności w zakresie orzekania o niepełnosprawności, organy właściwe w sprawach świadczeń rodzinnych nie są uprawnione do samodzielnego ustalania, kiedy powstała niepełnosprawność. Jednocześnie jednak podkreślenia wymaga, że przepisy prawa procesowego regulują zasady postępowania organu administracji publicznej, normując cały ciąg czynności organu od chwili wszczęcia postępowania do podjęcia decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie. Przeprowadzając postępowanie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa), odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest wskazać przyczynę takiego stanowiska. W realiach niniejszej sprawy A. W. do wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, oprócz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r. wydanego przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W., określającego rok 2007 jako datę powstania niepełnosprawności, dołączyła m.in. orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. z dnia [...] grudnia 1981 r., nr [...] zaliczające ją do trzeciej grupy inwalidzkiej. Jakkolwiek z treści tego orzeczenia wynika, iż "inwalidztwo istnieje od: trudno ustalić", to wnioskodawczyni w 1981 r. była osobą poniżej 21 roku życia (miała 17 lat), a tym samym spełniałaby wymóg art. 16 ust. 3 ustawy dotyczący okresu powstania niepełnosprawności. Organy obu instancji do powyższego dokumentu z dnia 15 grudnia 1981 r. nie ustosunkowały się, co oznacza, że przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem podstawowych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. zasady prawdy obiektywnej, wyczerpującej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów oraz obowiązku wskazania przyczyn, dla których innym dowodom odmówiły wiarygodności. Ponadto nie może być tak, że wyłącznie literalna interpretacja przez organy przepisów prawa nakazuje bezwzględne przyjęcie treści orzeczenia z dnia [...] kwietnia 2011 r. bądź z dnia [...] lipca 2012 r. nawet gdy w oczywisty sposób przeczą temu inne dowody znajdujące się w aktach sprawy. Złożone przez A. W. orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w P. z dnia [...] grudnia 1981 r. wydane przez organ kolegialny, wówczas uprawniony do orzekania w przedmiocie niepełnosprawności, stanowi, zdaniem Sądu, istotny dokument, którego ocena i interpretacja może w sposób zasadniczy wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów I i II instancji, a w konsekwencji determinować treść kontrolowanej decyzji. Organy powinny także mieć na uwadze cel, jaki miał ustawodawca zmieniając treść art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. aby zasiłek taki otrzymały osoby, których niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. Reasumując Sąd uznał, że zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzająca je decyzja organu I instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wraz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa oraz zasadami logiki. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.